Héctor RENDÓN, Demandante-Apelado
v.
MUNICIPIO AUTÓNOMO DE CAROLINA, Demandado-Apelante.
TRIBUNAL DE APELACIONESEn San Juan, Puerto Rico, a 30 de junio de 2005.
June 30, 2005.
APELACIÓN procedente del Tribunal de Primera Instancia Sala de Carolina
Sobre: Revisión Judicial
Panel integrado por su presidente, Juez Brau Ramírez y los jueces Colón Birriel y Hernández Torres
HERNÁNDEZ TORRES, JUEZA PONENTE
*1 Comparece ante nos la parte apelante, el Municipio Autónomo de Carolina, y nos solicita la revisión de una sentencia emitida por el Tribunal de Primera Instancia, Sala Superior de Carolina (Hon. María del Carmen Martínez Lugo), el 16 de abril de 2004, notificada y archivada copia en autos el 28 de abril del mismo año. Mediante la referida sentencia, el tribunal revocó la resolución del Municipio que impuso al aquí apelado, Héctor Rendón, una multa de trescientos dólares ($300.00).
Luego de estudiado los hechos y el derecho aplicable, REVOCAMOS la sentencia apelada.
El 18 de enero de 2002, el Sr. Juan E. Rullán, técnico de cumplimiento de la Oficina Municipal de Permisos Urbanísticos, se personó en el negocio del apelado alrededor de las 10:00 p.m. Tras una inspección del local de aproximadamente quince minutos, el técnico expidió el boleto Núm. 00983 y multó al local por violaciones al Reglamento de Calificación por la cantidad de mil dólares ($1,000.00). La falta administrativa detectada y descrita en el boleto fue el “operar barra con recreación comercial”. [Apéndice Anejo B, pág. 13] A la fecha del incidente, el local sólo tenía un permiso para operar como colmado con permiso para dispensar bebidas alcohólicas detalladas. [Apéndice Anejo 2, pág. 12]
La vista administrativa del caso de epígrafe se celebró el 21 de febrero de 2002. A la misma, comparecieron el Sr. Rafael González Rodríguez a cargo del Programa Cuerpo de Cumplimiento de la Oficina Municipal de Permisos Urbanísticos (en adelante O.M .P.U.) y el entonces promovente y aquí parte apelada, el Sr. Héctor Rendón.
En dicha vista, surge que existía una querella externa recibida por el Municipio en la cual se le imputaba al apelado utilizar el local en cuestión, localizado en el Bloque 8 # 13, Villa Carolina, Carolina, Puerto Rico, para la venta y consumo de bebidas alcohólicas hasta altas horas de la noche. De la intervención realizada por el Municipio se encontró que el apelado tenía en su lugar de negocio un billar, dos máquinas tragamonedas y una vellonera. Así surge también del testimonio del propio Héctor Rendón y del técnico Juan Rullán.
En dicha vista administrativa el apelado alegó que la violación por “recreación comercial” no está definida en el Reglamento de Calificación del Municipio, por lo que la imposición de la misma viola el principio de legalidad establecido en el Artículo 8 del Código Penal anterior, por lo que se debía desestimar la multa. También, el apelado alegó que el uso dado al local de su propiedad no era ilegal, sino que era un uso accesorio o complementario al uso permitido por el permiso que tenía al momento del incidente.
El Municipio por su cuenta sostuvo que el apelado “no tiene permiso de uso para mantener en su lugar de negocio el equipo de recreación antes mencionado, constituyendo la actividad que el promovente (el apelado) lleva en su negocio un uso intensificado de la propiedad, sin el correspondiente permiso”, [Apéndice Anejo 4, pág. 15] Además, alegó el Municipio que mediante el Convenio de Transferencia de ciertas facultades de la Junta de Planificaciones y de la Administración de Reglamentos y Permisos del Municipio de Carolina adoptado en virtud de la Ley de Municipios Autónomos y la Ordenanza Núm. 43 serie 192-93-50, el Municipio adoptó la definición de “recreación comercial” emitida por la Junta de Planificación el 6 de julio de 2002.
*2 La oficial examinadora de la vista administrativa, Tomasa Del C. V ázquez, determinó que “el promovente (aquí apelado) no está llevando a cabo en su negocio el tipo de recreación comercial cuya definición adoptó el Municipio; pero como quiera, está dando a su propiedad un uso no autorizado, sin haberse provisto previamente del permiso de uso correspondiente”. [Apéndice Anejo 4, pág. 15] Por otro lado, se concluyó en dicha vista que la conducta del apelado no era una repetición de otra previamente observada por el Municipio ni que la actividad llevada a cabo pusiera en peligro la seguridad y salud de la comunidad. [Apéndice Anejo 4, pág. 16]
Por ello, en dicha vista se recomendó al Director de la Oficina de Permisos Urbanísticos que confirmara la imposición de la multa pero reduciendo la misma a la categoría de violación simple, rebajando la misma de mil dólares ($1,000.00) a trescientos dólares ($300.00).
Posteriormente, el apelado recurre al Tribunal de Circuito de Apelaciones (KLRA0200458), hoy Tribunal de Apelaciones, pero allí se determinó que este Tribunal no era el foro adecuado para atender el recurso. Por ello, se trasladó el recurso al Tribunal de Primera Instancia, Sala de Carolina, por ser éste el foro con competencia para entender en el mismo.
El 16 de abril de 2004, el Tribunal de Primera Instancia falló a favor de la parte aquí apelada revocando la resolución del Municipio que impuso la multa rebajada de trescientos dólares ($300.00). Inconforme con tal dictamen, el Municipio Autónomo de Carolina, mediante recurso de apelación acude ante nos y nos señala la comisión de los siguientes errores por parte del tribunal de instancia:
La parte apelada incumplió con nuestras órdenes en múltiples instancias y se le advirtió de las consecuencias de dicho incumplimiento. El 23 de mayo de 2005, se le concedió a la parte apelada un término final de treinta (30) días para someter ante nuestra consideración su alegato en oposición. Al día de hoy aún no ha comparecido. Por ello, resolvemos la presente controversia sin el beneficio de su comparecencia.
Una vez esbozados los hechos pertinentes al caso ante nos, procedemos a discutir el derecho aplicable.
A. Revisión Administrativa
La Sección 4.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (L.P.A.U.), 3 L.P.R.A. sec. 2171, permite que se solicite al Tribunal de Apelaciones la revisión de decisiones administrativas. Al respecto, es norma de derecho claramente establecida que los tribunales apelativos han de conceder gran consideración y deferencia a las decisiones administrativas en vista de la vasta experiencia y conocimiento especializado de la agencia. Socorro Rebollo v. Yiyi Motors, Opinión de 13 de enero de 2004, 2004 J.T.S. 4, a la pág. 501; Pacheco Torres v. Estancia de Yauco, S.E., Opinión de 30 de septiembre de 2003, 2003 J.T.S. 150, a la pág. 210; T. Jac, Inc. v. Caguas Centrum Limited, 148 D.P.R. 70 (1999); Agosto v. Fondo del Seguro del Estado, 132 D.P.R. 866, 879 (1993). Por lo tanto, la persona que alegue lo contrario tendrá que presentar evidencia suficiente para derrotar tal presunción, no pudiendo descansar únicamente en meras alegaciones. Pacheco Torres v. Estancia de Yauco, S.E., supra, a las págs. 210-211.
*3 La revisión judicial es limitada. Sólo determina si la actuación administrativa fue una razonable y cónsona con el propósito legislativo o si por el contrario fue irrazonable, ilegal o medió abuso de discreción. Mun. de San Juan v. J.C .A, 149 D.P.R. 263 (1999); T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited Partnerhip, S.E., supra, a la pág. 884; Com. Vec. Pro-Mej., Inc. v. J. P., 147 D.P.R. 750 (1999); Fuertes y otros v. A.R.P.E ., 134 D.P.R. 947, 953 (1993).
Es norma reiterada que los procedimientos y decisiones administrativas tienen una presunción de regularidad y corrección que debe refutar quien las impugna, sin descansar en meras alegaciones. Socorro Rebollo v. Yiyi Motors, supra; Pacheco Torres v. Estancia de Yauco, S.E., supra, a las págs. 210-211; Com. Vec. Pro-Mej. Inc. v. J.P., supra. Sin embargo, las cuestiones de derecho, contrario a las de hechos, que no involucren interpretaciones efectuadas dentro del ámbito de especialización de la agencia son revisables en toda su extensión. Véanse: Pacheco Torres v. Estancia de Yauco, S.E ., supra, a la pág. 211; San Antonio Maritime v. Puerto Rican Cement, Opinión de 19 de febrero de 2001, 2001 J.T.S. 20, pág. 860; T. Jac, Inc. v. Caguas Centrum Limited, supra. Si las conclusiones de derecho de un foro administrativo están sujetas al mandato de la ley, los tribunales debemos sostenerlas. Misión Ind P.R. v. J.P., supra, a la pág. 133. Es por esta razón que los tribunales debemos ser cautelosos al intervenir con dichas determinaciones. Viajes Gallardo v. Homero Clavell, 131 D.P.R. 275, 290 (1992). Aun en los casos dudosos, cuando la interpretación de la agencia no sea la única razonable, la actuación del organismo administrativo merece deferencia sustancial. Véase: De Jesús v. Departamento de Servicios Sociales, 123 D.P.R. 407, 418 (1989); Asociación Médica de Puerto Rico v. Cruz Azul, 118 D.P.R. 669, 678 (1987). [Énfasis nuestro]
Con respecto a este particular el Tribunal Supremo ha expresado que “[n]o empece esta deferencia, la interpretación de la agencia no merece deferencia si la misma afecta derechos fundamentales, resultare irrazonable, o conduce a la comisión de una injusticia”. Costa, Piovanetti v. Caguas Expressway, 149 D .P.R. 881 (1999). Por otro lado, la interpretación de una agencia administrativa tampoco podrá prevalecer y sostenerse cuando la misma produce resultados inconsistentes con o contrarios al propósito del estatuto interpretado. Id.; Calderón v. Adm. Sistemas de Retiro, 129 D.P.R. 1020, 1042 (1992). Además, se ha sostenido que los tribunales revisores podrán intervenir con una determinación administrativa, si la misma fue “irrazonable, ilegal o si medió abuso de discreción”. T. Jac, Inc. v. Caguas Centrum Limited, supra. Véase además: Agosto v. Fondo del Seguro del Estad o, supra.
*4 El criterio rector para los tribunales será la razonabilidad en la actuación de la agencia recurrida. Así pues, al realizar su función revisora, el tribunal está compelido a considerar la especialización y experiencia de la agencia sobre las cuestiones que tuviera ante sí. Por tanto, en el descargo de su función deberá caracterizar entre asuntos de discernimiento estatuario o cuestiones de especialización administrativa. La deferencia reconocida no equivale a una renuncia de la función revisora del Tribunal en instancias apropiadas y meritorias, como resulta ser cuando el organismo administrativo ha errado en la aplicación de la ley. Socorro Rebollo v. Yiyi Motors, supra, a las págs. 501-502; Reyes Salcedo v. Policía de P.R., 143 D.P.R. 85 (1987).
La Sección 4.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (L.P.A.U.), 3 L.P.R.A. 2175, establece que “[l]as determinaciones de hechos de las decisiones de las agencias serán sostenidas por el tribunal, si se basan en evidencia sustancial que obra en el expediente administrativo”. Véase: Misión Ind. P .R. v. J.P., 146 D.P.R. 64, 131 (1998); Metropolitana S.E. v. A.R .P.E., 138 D.P.R. 200, 213 (1995). Esta disposición recoge estatutariamente la norma jurisprudencial que establece que, de ordinario, los tribunales no deben intervenir con las determinaciones de hechos de un organismo administrativo si éstas se apoyan en prueba suficiente que surja del expediente considerado en su totalidad. Misión Ind. P.R. v. J.P., supra; Metropolitana S.E. v. A.R.P.E., supra; Fac. C. Soc. Aplicadas Inc. v. C.E.S., 133 D.P.R. 521, 532-533 (1993).
La evidencia sustancial según ha sido definida “es aquella evidencia relevante que una mente razonable podría aceptar como adecuada para sostener una conclusión”. Misión Ind. P.R. v. J.P., supra; Hilton Hotels v. Junta de Salario Mínimo, 74 D.P.R. 670, 687 (1953). Por ello, la parte afectada por una determinación de hecho de una agencia debe, en primer lugar, “demostrar que existe otra prueba en el récord que reduzca o menoscabe el valor probatorio de la evidencia impugnada, hasta el punto de que no se pueda concluir que la determinación de la agencia fue razonable de acuerdo con la totalidad de la prueba que tuvo ante su consideración.” Ramírez v. Depto. de Salud, 147 D.P.R. 901, 905 (1999); Misión Ind. P.R. v. J.P., supra. Si la parte afectada no demuestra la existencia de otra prueba, las determinaciones de hechos de una agencia deben ser sostenidas por el tribunal revisor.” Ramírez Rivera v. Depto. de Salud, supra. Esto persigue evitar que los tribunales sustituyan el criterio de la agencia por el suyo propio.
Se debe mantener presente que las determinaciones de hechos de los organismos y agencias públicas tienen a su favor una presunción de regularidad y corrección, que debe ser respetada mientras la parte que las impugne no produzca suficiente evidencia para derrotarlas. Rivera Concepción v. A.R.P.E., Opinión de 29 de septiembre de 2000, 2000 J.T.S. 155, a la pág. 160; Henríquez v. Consejo Educación Superior, 120 D.P.R. 194, 210 (1987).
B. Los Criterios de Revisión Judicial
*5 La Ley de la Judicatura de 2003, según enmendada, creó un tribunal colegiado intermedio apelativo, con el propósito de determinar si el foro de primera instancia al dictar sus sentencias hizo una interpretación correcta del derecho positivo y condujo adecuadamente los procedimientos. En aquellos casos que se pruebe que el foro sentenciador incidió al aplicar la norma jurídica a la controversia que adjudicó, le corresponde al foro apelativo corregirla y dictar la sentencia que proceda en derecho. Véase, Art. 4.002, Ley de la Judicatura del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 2003, 4 L.P.R.A. sec. 24u et seq.; Depto. de la Familia v. Shrivers Otero, 145 D.P.R. 351, 358 (1998); Sec. del Trabajo v. Puig & Abraham, opinión de 11 de diciembre de 2002, 2002 J.T.S. 156, pág. 345.
En cuanto a la apreciación de la prueba desfilada ante el tribunal de instancia, el alcance de la revisión judicial sobre cuestiones de hecho está regulado por lo dispuesto en la Regla 43 .2 de las de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap.III R. 43.2, la cual en lo pertinente dispone que:
Por ello, el Tribunal Supremo ha establecido que no debemos intervenir con las determinaciones de hechos que hace un tribunal de instancia y sustituir su criterio por el del juzgador ante quien declararon los testigos y quien tuvo la oportunidad de verlos declarar y apreciar su demeanor, Ramos Acosta v. Caparra Dairy Inc, 113 D.P.R. 357, 365 (1982), a menos que se demuestre que dicho foro actuó con pasión, prejuicio o parcialidad. Colón v. Kmart, Opinión de 26 de junio de 2001, 2001 J.T.S. 98, a la pág. 1484; Trinidad v. Chade, Opinión de 18 de enero de 2001, 2001 J.T.S. 10, pág. 793; Mun. de Ponce v. Autoridad de Carreteras y Transportación, et. al., Opinión de 29 de diciembre de 2000, 2001 J.T.S. 3, a la pág. 658; Vélez v. Secretario de Justicia, 115 D.P.R. 533, 545 (1984). Así, la apreciación de la prueba efectuada por el Tribunal de Primera Instancia merece gran deferencia, por lo que en ausencia de circunstancias extraordinarias o indicios de pasión, prejuicio o parcialidad o error manifiesto, los tribunales de apelaciones no intervienen en cuanto al trasfondo fáctico determinado por instancia. Monllor Arzola v. Sociedad de Gananciales, 138 D.P.R. 600, 610 (1995); Sánchez Rodríguez v. López Jiménez, 116 D.P.R. 172, 181 (1985).
C. Pautas Para la Autolimitación Judicial en Materia Constitucional
*6 Reiteradamente se ha sostenido que los tribunales no entrarán a determinar la validez constitucional de una ley, si en el caso existen otros planteamientos no constitucionales, a base de los cuales, se podría dictar sentencia. Domínguez v. E.L.A., 137 D.P.R. 954 (1995); Facultad v. Consejo, 133 D.P.R. 521 (1993; Silva v. Hernández, 118 D.P.R. 45 (1986).
En Domínguez Maldonado v. E.L.A., 137 D.P.R. 954, 964 n. 4 (1995), el Tribunal Supremo resumió distintas situaciones donde procede este tipo de autolimitación judicial. Específicamente se expuso que en esta jurisdicción los planteamientos constitucionales no pueden abordarse cuando un caso puede resolverse: (1) mediante un análisis estatutario válido; (2) en armonía con los criterios de las partes y en consonancia con los mejores fines de la justicia; (3) al existir una interpretación razonable de la legislación que permita soslayar la cuestión constitucional presentada y; (4) cuando la controversia puede quedar resuelta definitivamente por otros fundamentos. Calderón, Rosa-Silva & Vargas v. García, 120 D.P.R. 803, 811-812 (1988); Molina v. C.R.U.V., 114 D.P.R. 295 (1983); P.P.D. v. Admor. Gen. de Elecciones, 111 D.P.R. 199, 243 (1981); Galarza Soto v. E.L.A., 109 D.P.R. 179, 180 n. 7 (1979); Pacheco v. Srio. de Instrucción Pública, 108 D.P.R. 592, 601 (1979); Vives Vázquez v. Tribunal Superior, 101 D.P .R. 137, 150 (1973); Mari Bras v. Alcaide, 100 D.P.R. 506, 513 (1972).
El Reglamento de Calificación del Municipio Autónomo de Carolina (ley Núm. 81 del 30 de agosto de 1991) define los términos “barra”, “cafetín” y “colmado” como sigue:
El término “recreación comercial” no se define en este Reglamento, no obstante, el propio Reglamento dispone en su sección 1.09 que:
*7 El 18 de marzo de 2003, mediante Resolución Núm. OPI-I-2-2002 suscrita por el director de la Oficina de Planificación, Juan O. Budet, el Municipio Autónomo de Carolina adoptó una definición para el término “recreación comercial” que sigue:
En el caso ante nos, el Permiso de Uso del aquí apelado claramente le autorizaba a usar el local en cuestión como “COLMADO (bebidas alcohólicas detalladas)”. [Apéndice, Anejo 2, pág. 12] Además, dicho permiso de uso estaba sujeto a la siguiente condición: “Este uso no podrá ser intensificado, cambiado ni ampliado sin permiso de la Oficina”.
El negocio en cuestión según el propio testimonio del apelado era un “colmado-cafetín con bebidas alcohólicas detalladas”, [Transcripción, pág. 4] (nótese que el Permiso de Uso sólo autoriza el uso del local para colmado, no para cafetín) y tenía un horario de trabajo “de 7 de la mañana a 11 de la noche” [Transcripción, pág. 5]. Además, el apelado testificó en corte que la bebida “se la toman dentro del negocio”.
A la luz de la prueba, queda claro que el aquí apelado no operaba un “colmado” según definido por el Reglamento de Calificación. Aunque el Reglamento permite que se incluya el expendio de bebidas alcohólicas, la misma tiene que estar selladas para su consumo fuera del lugar y sus inmediaciones. [Énfasis nuestro] La violación al permiso de uso concedido por el Municipio es patente. Consideremos, además, que en la propia definición de “barra” se estipula que “cualquier lugar de venta de comida y bebida, tal como un restaurante, cafetín o cafetería, que continúa sus operaciones hasta altas horas de la noche (11:00 p.m. o más) y donde el consumo de bebidas se convierta en actividad principal, se considerará como barra. [Énfasis nuestro]
En cuanto a lo que constituye “actividad principal”, el término no adolece de ambigüedad alguna y se debe interpretar “en su más corriente y usual significación” según dispone el artículo 15 del Código Civil, 31 L.P.R.A. sec. 15. En adición a ello, a preguntas del propio juez, el apelado testificó que el expendio de bebidas alcohólicas era su actividad de mayor rendimiento económico.
El juez de instancia en las determinaciones de hechos de la sentencia también determina que “la bebida es lo más caro y según su dueño es lo que económicamente sostiene el negocio porque el colmado sólo no sobreviviría” [Apéndice Anejo 1, pág. 3]
Aunque el Reglamento permite mediante resolución a la Oficina de Ordenación del Municipio clarificar e interpretar las disposiciones del Reglamento, el juez de instancia no incidió al resolver que no era legítimo aplicarle al apelado una interpretación administrativa hecha por el Municipio del término “recreación comercial” adoptada con posterioridad a los hechos pertinentes a la imposición de la multa. Ello violaría el debido proceso de ley (no el principio de legalidad del artículo 8 del Código Penal, supra, como sugiere el tribunal de instancia). A pesar de ello, la multa impuesta por el Municipio se modificó tras el informe de la oficial examinadora, el cual concluyó que: “el promovente no está llevando a cabo en su negocio el tipo de recreación comercial cuya definición adoptó el Municipio: pero comoquiera, está dando a su propiedad un uso no autorizado, sin haberse provisto previamente del permiso de uso correspondiente.” [Apéndice, Anejo 4, pág. 15] La multa procede porque el apelado operaba un colmado como barra-cafetín, dándole por ello un uso no autorizado a la propiedad.
Como ya mencionamos anteriormente, la revisión judicial es limitada. Sólo determina si la actuación administrativa fue una razonable y cónsona con el propósito legislativo o si por el contrario fue irrazonable, ilegal o medió abuso de discreción. Mun. de San Juan v. J.C.A, supra; T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited Partnerhip, S.E., supra; Com. Vec. Pro-Mej., Inc. v. J. P., supra; Fuertes y otros v. A.R.P.E., supra.
En el caso de autos, tras analizar las definiciones contenidas en el Reglamento de Calificación y la extensión del Permiso de Uso del apelado, nos parece evidente que la interpretación de la Agencia no fue ni irrazonable, ni ilegal. Por el contrario, la determinación de la Agencia de expedir una multa al apelado estaba claramente dentro del ámbito de razonabilidad, criterio rector en cuanto a la revisión administrativa.
En instancia no se presentó prueba que rebatiera la presunción de corrección de la actuación de la agencia. El testimonio del propio apelado, en cambio, sostuvo las alegaciones del Municipio.
No hay razón por la cual entrar en la discusión de los demás errores señalados, sin embargo, en cuanto al tercer error señalado, el tribunal de instancia ciertamente se desvió de lo resuelto por el Tribunal supremo en Domínguez Maldonado v.. E.L.A., 137 D.P.R. 954.
*9 En cuanto al cuarto error, la transcripción refleja una intervención constante y en muchas instancias inapropiadas por parte del juez de instancia. Quienes ostentan el cargo de magistrado deben evitar aún hasta la apariencia de parcialidad según disponen los cánones de ética de la judicatura. Sin embargo, aunque los cometarios hechos por el juez de instancia fueron en ocasiones desafortunados, no podemos decir que hubo parcialidad o prejuicio.
Por los fundamentos anteriormente expuestos, REVOCAMOS la sentencia emitida por el Tribunal de Primera Instancia e reinstalamos la multa administrativa impuesta al apelado de trescientos dólares ($300.00).
Lo acordó y ordena el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del Tribunal de Apelaciones.
Secretaria del Tribunal de Apelaciones
