Opinion Mayoritaria
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Partes:
Municipio de Ponce, Demandante-Recurrido v. Hon. Pedro Roselló González y otros, Demandados-Peticionarios
Fecha:
29 de agosto de 1994
Juez:
Andréu García
Temas:
Municipal; Contratos
Cita:
136 DPR 776
Núm. CE-94-227
Certiorari
Opinión del Tribunal emitida por el Juez Presidente, señor Andréu García
En San Juan, Puerto Rico, a 29 de agosto de 1994.
Acude ante nos la parte demandada-peticionaria para que dejemos sin efecto la orden emitida por el Tribunal Superior, Sala de Ponce, el 25 de febrero de 1994, mediante la cual se declara con lugar una solicitud de remedio provisional del Municipio de Ponce contra el Estado Libre Asociado y varias de sus agencias y se le ordena a éstas a dar fiel cumplimiento a cinco (5) convenios suscritos entre las partes. El Municipio ha comparecido en un extenso y documentado escrito oponiéndose a la expedición del auto solicitado. Por los fundamentos que exponemos a continuación, se expide el auto de certiorari, y se dicta sentencia para modificar la orden del tribunal de instancia a los
efectos de limitar la misma a la transferencia inmediata de los fondos convenidos y dejar sin efecto aquella parte que ordena la transferencia de personal. Así modificada, se confirma.
§ I
El caso que nos ocupa tuvo su génesis en la otorgación de cinco (5) convenios de delegación de competencia de varias agencias del Estado al Municipio de Ponce, a tenor con la Ley de Municipios Autónomos, Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, según enmendada, 21 L.P.R.A. sec. 4001 et. seq. Las agencias concernidas son el Departamento de Transportación y Obras Públicas, el Departamento de la Vivienda, el Departamento de Recursos Naturales, la Junta de Calidad Ambiental, la Junta de Planificación y la Administración de Reglamentos y Permisos.Todos los convenios fueron suscritos por el Gobernador del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, el Secretario o Director del departamento o agencia concernida, y el Alcalde del Municipio de Ponce. En los convenios el Gobierno Central y las agencias se comprometieron a transferir ciertos fondos y empleados al Municipio de Ponce para el período de enero de 1993 al 30 de junio de 1993 y para el año fiscal que comenzó el 1 de julio de 1993.En enero de 1993, el Municipio de Ponce comenzó a implantar las competencias que le fueron delegadas bajo los cinco convenios. El 21 de mayo de 1993 el Municipio de Ponce instó demanda en el Tribunal Superior, Sala de Ponce, contra el Estado Libre Asociado, el Gobernador Pedro Rosselló González, y los cinco directivos de las agencias concernidas, exigiendo el cumplimiento específico de los convenios y solicitando las transferencias de los fondos según pactado y
de aquel personal que no fue transferido por las agencias.
Los demandados fueron emplazados en o antes del 8 de junio de 1993 y el 21 de septiembre de 1993 el Municipio de Ponce presentó Moción de Sentencia Sumaria, acompañando copia de los diferentes convenios, cartas y declaraciones juradas en las cuales fundamenta su posición. El 15 de octubre de 1993 los demandados contestaron la demanda, negando las alegaciones principales de ésta y levantando como defensas afirmativas que los convenios son nulos ya que al otorgarse no se cumplieron con los requisitos de ley y se suscribieron en forma contraria a derecho.El 14 de diciembre de 1993 el Municipio de Ponce radicó “Moción para solicitar Remedio Provisional a tenor con las Reglas 55, 56 y 57 de Procedimiento Civil de 1979″. El Municipio señaló en su moción que, bajo los criterios jurisprudenciales establecidos por este Tribunal para evaluar si procede un injunction preliminar, el remedio solicitado debía otorgarse y, a esos efectos, solicitó se ordenase a las partes demandadas a que en un plazo de diez (10) días depositasen en la Secretaría del Tribunal, para ser retirados por el Municipio, la totalidad de los fondos que acordaron transferir para el período del año fiscal que terminó el 30 de junio de 1993 y el año fiscal 1993-1994 a tenor con los cinco convenios mencionados. A la vez, solicitó vista urgente.
El 16 de diciembre de 1993 el tribunal de instancia emitió una resolución señalando vista y discusión del remedio provisional solicitado para el 22 de diciembre de 1993. La vista se celebró el 22 y 23 de diciembre de 1993. En dicha vista el Municipio de Ponce presentó prueba testifical y documental en apoyo de su posición. La parte demandada no
presentó prueba, sino que sometió su caso a base de argumentos de derecho.
El 25 de febrero de 1994 el tribunal de instancia declaró con lugar la solicitud de Remedio Provisional y dictó la siguiente orden:
Se ordena al Estado Libre Asociado de Puerto Rico, a sus empleados, agentes y/o representantes así como a sus agencias e instrumentalidades: Departamento de Transportación y Obras Públicas, Departamento de la Vivienda, Departamento de Recursos Naturales, Junta de Calidad Ambiental, Junta [de] Planificación, Administración de Reglamentos y Permisos y así como cualquier otra persona que actúe bajo sus órdenes o en su representación a dar fiel cumplimiento a los términos de los Cinco (5) convenios suscritos entre las partes y en su consecuencia transferir inmediatamente los fondos y el personal establecido conforme a los mismos durante la pendencia de este litigio y hasta su resolución final.Oportunamente la parte demandada acudió ante nos mediante petición de certiorari para que dejemos sin efecto la orden recurrida. Aduce que no procedía remedio provisional alguno en derecho; que el remedio provisional resolvió para efectos prácticos la controversia entera sin proveer a la parte demandada oportunidad adecuada de defenderse, y que lo procedente en derecho era desestimar la demanda y remitir el asunto para conciliación y arbitraje conforme a los términos del convenio.
Visto el trasfondo procesal y fáctico del caso de autos, pasemos a discutir si el asunto que nos ocupa debía referirse a un proceso de conciliación y arbitraje compulsorio.
II
La parte demandada-peticionaria argumenta que el tribunal de instancia carecía de jurisdicción para entender en este recurso ya que los cinco convenios en cuestión contienen cláusulas de arbitraje compulsorio. No le asiste la razón.
De acuerdo a la cláusula de arbitraje presente en los convenios, una disputa en torno a la implantación de los convenios debe ser sometida a arbitraje si la misma no ha podido solucionarse mediante un procedimiento de conciliación ante el Comisionado de Asuntos Municipales. Dicha cláusula está presente en los convenios conforme a la disposición del artículo 14.005 de la Ley de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A. sec. 4655 que requiere que todo convenio de delegación de competencias contenga, inter alia, el “compromiso de la agencia delegante y el municipio de someterse al procedimiento de arbitraje para la solución de cualquier disputa relacionada con la competencia delegada” conforme la Ley de Arbitraje, 32 L.P.R.A. sec. 3201 et. seq., luego de agotado un procedimiento de conciliación ante el Comisionado de Asuntos Municipales establecido en la propia Ley de Municipios Autónomos. (Subrayado nuestro).
En sus planteamientos, el Estado omite señalar que cada uno de los convenios en cuestión contiene una cláusula de “Acciones Judiciales” que le brinda exclusiva competencia al Tribunal Superior, Sala de Ponce, sobre toda disputa en torno a la interpretación del convenio.Dicha cláusula lee así:
Acciones Judiciales
Toda acción civil ordinaria o procedimiento legal especial relacionado con la interpretación, alcance o cumplimiento de este Convenio será de la competencia exclusiva de la Sala de Ponce del Tribunal de Primera Instancia del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Las partes estipulan que todo procedimiento judicial que sea presentado en otra sala será trasladado a la Sala de Ponce del Tribunal de Primera Instancia. (Subrayado nuestro).
Los cinco convenios en cuestión contienen el mismo lenguaje claro e inequívoco de la citada cláusula en cuanto a que toda acción sobre la interpretación, alcance o
cumplimiento de los convenios no solamente será objeto de adjudicación por los tribunales, sino que será de la competencia exclusiva del Tribunal Superior, Sala de Ponce. El presente caso no gira en torno a una “disputa relacionada con la competencia delegada”, ni sobre “la implantación” de los convenios, sino que versa propiamente sobre la nulidad o validez de los cinco convenios, asunto que cae fuera de la cláusula de arbitraje. La defensa afirmativa principal del Estado, desde su contestación a la demanda, ha sido que “[l]os convenios otorgados entre el Municipio de Ponce y las agencias demandadas son nulos.” En el caso de autos, ni la ley ni los convenios han cerrado las puertas de los tribunales para entender en una acción donde se deba adjudicar la validez misma de los convenios.[Nota: 1] Unisys Puerto Rico, Inc. v. Ramallo
[Nota al calce]
[Nota: 1] La Ley de Municipios Autónomos contiene disposiciones sobre la “Jurisdicción de los Tribunales” en su Capítulo 229, secs. 4701 a 4708, que, a modo de ejemplo, confieren exclusividad al Tribunal de Distrito para conocer de las infracciones a las ordenanzas municipales (Art. 15.001), y al Tribunal Superior para revisar cualquier acto legislativo o administrativo de cualquier funcionario u organismo municipal que lesione derechos constitucionales de los querellantes o que sea contrario a las leyes de Puerto Rico, y para compeler el cumplimiento de deberes ministeriales por los funcionarios del municipio (Art.15.002).
Nada hay en el historial legislativo de la Ley que evidencie una intención del legislador de que las partes no puedan recurrir a los tribunales para que se interprete y adjudique la validez o nulidad de los convenios. Aunque hemos establecido que una cláusula de arbitraje puede ser lo suficientemente amplia como para incluir entre los asuntos a ser llevados a dicho foro, la existencia o no de un contrato, World Films, Inc. v. Paramount Pictures Corp., res. en 31 de enero de 1990, 90 JTS 17, la cláusula de arbitraje en los convenios del caso de autos no tiene tal amplitud. Esto surge claramente no sólo del propio texto de dicha cláusula, sino de la inclusión en los convenios de la cláusula referente a “Acciones Judiciales”, y su disposición en cuanto a la competencia exclusiva de los tribunales en torno a la interpretación, alcance o cumplimiento de los convenios. El arbitraje, después de todo, “es un asunto contractual y no se puede obligar a una parte a someter a arbitraje una disputa que dicha parte no ha acordado someter.” United Steelworkers of America v. Warrior & Gulf Navigation Co., 363 U.S. 574, 582 (1960), citado con aprobación en World Films, supra.[Fin nota]
Brothers Printing Inc., res. en 28 de junio de 1991, 91 JTS 69.
Aclarado este aspecto de umbral, veamos si el remedio concedido por el tribunal de instancia procede en derecho.
III
En la vista ante el tribunal a quo se acordó que solamente se discutiría la petición de Remedio Provisional. Por consiguiente, en su Resolución y Orden el tribunal indicó que únicamente resolvía lo concerniente a la solicitud del remedio provisional.[Nota: 2] Valga enfatizar que la orden del tribunal de instancia, otorgando el remedio provisional con carácter de injunction preliminar, es propiamente lo que está ante esta Curia.El injunction preliminar es el remedio provisional que se emite en cualquier momento de un pleito, después de haberse celebrado una vista en que las partes han presentado prueba en apoyo y en oposición de tal solicitud. El propósito fundamental del injunction preliminar es el de mantener el status quo hasta que se celebre el juicio en sus méritos. Sucesión Figueroa v. Hernández, 72 D.P.R. 508 (1951). De esa forma, la orden de injunction preliminar, ya sea requiriendo un acto o prohibiéndolo, evita que la conducta del demandado produzca una situación que convierta en académica la sentencia
[Nota al calce]
[Nota: 2] El juez de instancia, Hon. Miguel A. Montalvo Rosario, consignó en su resolución que en la vista “[s]e convino en que sólo se discutiría la petición de Remedio Provisional y se le concedió tiempo al [E]stado para replicar por escrito la Moción de Sentencia Sumaria para estudiarla el Juez a quien el caso se le asignara posteriormente. Por ende sólo tenemos que resolver la solicitud de Remedios Provisionales.” Civil Núm. JAC93-0233, a la pág. 2.[Fin nota]
que finalmente se dicte, o que se le ocasionen daños de mayor consideración al peticionario mientras perdura el litigio. Cobos Liccia v. Dejean Packing Co. Inc., res. en 12 de diciembre de 1989, 89 JTS 104.
La concesión o no de un injunction preliminar debe determinarse a la luz de los cinco (5) criterios establecidos por este Tribunal en Puerto Rico Telephone Company v. Tribunal Superior, 103 D.P.R. 200 (1975) y APPR v. Tribunal Superior, 103 D.P.R. 903 (1975). Estos criterios son:1) la naturaleza de los daños que pueden ocasionárseles a las partes de concederse o denegarse el injunction;
2) su irreparabilidad o la existencia de un remedio adecuado en ley;
3) la probabilidad de que la parte promovente prevalezca eventualmente al resolverse el litigio en su fondo;
4) la probabilidad de que la causa se torne académica de no concederse el injunction; y, sobre todo,
5) el posible impacto sobre el interés público del remedio que se solicita.
El tribunal a quo, luego de evaluar la prueba testifical y documental que desfiló ante sí, consideró los hechos particulares del caso de autos a la luz de los criterios mencionados y determinó que procedía el injunction preliminar contra la parte demandada. Debemos determinar si el tribunal abusó de su discreción al sopesar los intereses en juego y emitir la orden de injunction preliminar.
Naturaleza de los daños. El Municipio ha asumido los costos para la implantación de los convenios y además ha tenido que utilizar de sus limitados fondos municipales para cubrir gastos por concepto de salarios, beneficios marginales
y otros, de los empleados que fueron transferidos mediante convenio. Es decir, el Municipio ha realizado el trabajo y ofrecido los servicios que el Estado antes de los convenios estaba obligado a hacer y ha pagado de sus fondos por ello en todo o en parte.
Según surge de las determinaciones hechas por el tribunal de instancia, la situación fiscal del Municipio se ha agravado con el incumplimiento por parte del Gobierno Central. No se le han renovado contratos a empleados, se contempla cesantear a otros, y los servicios municipales básicos a la ciudadanía han sido reducidos tanto en cantidad como en calidad. Los testimonios presentados en la vista ante el tribunal a quo establecen que a partir de enero de 1993 (febrero de 1993 en el caso del convenio con el Departamento de la Vivienda y la Administración de Mejoras de Viviendas) el Municipio ha asumido los costos y gastos relacionados con la implantación de los cinco convenios.[Nota:3] Estos costos incluyen el pago de las [Nota al calce]
[Nota: 3] La prueba documental unida al expediente, consistente en declaraciones juradas y comunicaciones escritas, tiende a apoyar dicha determinación.
En la vista ante el tribunal de instancia la prueba testifical del Municipio consistió de los testimonios del señor Ramón Anglada, Administrador Municipal Interino (“City Manager”) del Municipio de Ponce; del Ingeniero Oscar Ramírez, Director de la Oficina de Permisos del Municipio de Ponce; del señor Héctor Avilés, Director del Departamento de Obras Públicas Municipal; del señor Adalberto Maldonado, Director del Departamento de Ornato del Municipio de Ponce, de la señorita Waleska Murphy Pacheco, quien hasta septiembre de 1993 fue contable del Programa de Rehabilitación de Vivienda en el Municipio de Ponce conocido por el nombre “Ponce en Marcha”; del señor Héctor Estrada, Director del Programa de Rehabilitación de Vivienda; del señor Jaime Zengotita, empleado del Programa de Rehabilitación de Vivienda; y del testimonio de la señora Ivonne Laborde, Directora de Personal del Municipio de Ponce.
En dicha vista, se estipuló la autenticidad de los cinco (5) convenios en cuestión; la admisibilidad de las nóminas pertinentes de los empleados del Municipio de Ponce; un resumen detallado de las nóminas preparado por el Municipio el cual incluye el nombre de los empleados transferidos por convenio, los salarios pagados por el Municipio por convenio por quincena hasta el 15 de diciembre de 1993 a los empleados transferidos que no continúan prestando servicios en la actualidad, los empleados transferidos que continúan prestando servicios y los salarios que devengan por quincena.
Según se señala en la resolución del tribunal de instancia, el Estado no presentó prueba, sino que sometió su caso a base de argumentos de derecho.[Fin nota]
nóminas de los empleados transferidos, el pago de sus beneficios marginales, los gastos directos relacionados con la implantación de las competencias en cuestión, como lo son la compra de materiales y equipo, gastos de agua, luz, teléfono y otros, y los costos indirectos como lo son la prestación de servicios de apoyo administrativos, legales, de finanzas, de personal y otros servicios esenciales para que las competencias objeto de los convenios puedan ser implantadas a través de la estructura municipal. Además existe la seria amenaza de que eventualmente el Municipio tenga que eliminar la prestación de estos servicios a la comunidad.
Irreparabilidad de los daños o la existencia de un remedio adecuado en ley. El Estado sostiene que el Municipio sólo ha alegado y probado que su problema es monetario y este es el daño reparable por excelencia. Alega el Estado que en la eventualidad de que el Municipio prevalezca, recibiría lo que se solicita. Claramente, la situación no es tan simple. La prueba demuestra que la ausencia de estos fondos imposibilita el que se cumpla con la implantación de los convenios y aún cuando luego el Estado efectúe la transferencia de fondos, el remedio sería inadecuado y académico. La reducción en la cantidad y la calidad de los servicios municipales resultante de las cesantías y de otras
medidas de austeridad que a nivel drástico se han tomado y que es necesario aumentar, es un daño irreparable el cual no podrá ser resarcido aunque eventualmente el Gobierno Central, de prevalecer el Municipio en el juicio en su fondo, haga las transferencias de los fondos correspondientes. Tal situación de estrechez económica ha forzado al Municipio a no renovar los contratos de empleados irregulares transferidos bajo los convenios.Además, como bien ha dicho un comentarista, “El mero hecho de que lo que esté en controversia sea una reclamación monetaria no excluye definitivamente el remedio de Injunction si resulta necesario para mantener el status quo e impedir que por el mero pasar del tiempo el demandante se quede sin un remedio efectivo, así como para proteger un derecho propietario amenazado por un inminente acto ilegal del demandado.” David Rivé Rivera, Recursos Extraordinarios, pág. 26 (1989).
Probabilidad de que la parte promovente prevalezca eventualmente al resolverse el litigio en su fondo. En nuestra jurisdicción el principio rector en materia de contratos es la libertad de contratación entre las partes. Los pactos entre contratantes tienen fuerza de ley y deben cumplirse a tenor con los mismos. Art. 1044 del Código Civil de Puerto Rico, 32 L.P.R.A. sec. 2994; García v. World Wide Entertainment, res. en 24 de diciembre de 1992, 92 JTS 177. El Estado es un contratante como otro cualquiera y tiene que cumplir con lo que se comprometió independientemente de los cambios en administraciones de Gobierno. Esta obligación es independientemente del partido político en el poder.
Al día de hoy los mencionados convenios se presumen válidos y por lo tanto obligan con fuerza de ley hasta que sedecrete su nulidad. Hasta ahora el Estado simplemente ha impugnado los convenios mediante alegaciones. Art. 1210 del Código Civil de Puerto Rico, 31 L.P.R.A. sec. 3375. De una simple lectura de los mismos se desprenden los compromisos a los que se obligó el Estado con el Municipio. De un análisis desapasionado y exhaustivo de la prueba también se desprende el incumplimiento del Estado con dichos compromisos.
El Estado alega que no existe el deber de cumplir con los convenios hasta que el tribunal determine su validez.Con excepción del convenio de la Junta de Planificación y la Administración de Reglamentos y Permisos, que contiene una cláusula de revocación, todos los demás convenios contienen una cláusula de incumplimiento que provee para la resolución del mismo bajo determinadas circunstancias. Dicha cláusula lee así:
Resolución del Convenio
(a) Se podrá exigir la resolución total o parcial de este Convenio de conformidad con el Artículo 14.008 de la Ley de Municipios Autónomos:
(1) Cuando se determine, conforme a la ley, que la delegación no ha agilizado o mejorado la consecución del fin público que se persigue.
(2) Cuando el Municipio contravenga normas y gulas procesales adoptadas formalmente por [el Departamento o Agencia concernida].
(3) Cuando haya un incumplimiento de cualesquiera de las obligaciones principales aquí contraídas.
(b) En caso de resolución total o parcial del Convenio, las facultades, deberes, funciones, responsabilidades y actividades delegadas revertirán al [Departamento o Agencia concernida] y previa auditoría e inventario, el Municipio devolverá los bienes y los fondos no utilizados, si algunos.
El artículo 14.008 de la Ley de Municipios Autónomos, 21 L.P.R.A. sec. 4658, dispone lo siguiente:
4658.-Incumplimiento
En el convenio de delegación se establecerán con meridiana claridad las consecuencias por el incumplimiento de cualesquiera de las partes de las obligaciones principales contraídas, pudiéndose disponer una penalidad económica por el incumplimiento y para su resolución. En tales casos las facultades, deberes, funciones, responsabilidades o actividades delegadas revertirán a la agencia delegante y previa auditoría e inventario, el municipio devolverá los bienes, personal y fondos transferidos no utilizados y el Gobernador podrá exigir al municipio el pago de la penalidad pactada.Por otra parte, entre las disposiciones generales de dichos convenios (con excepción nuevamente del convenio de la Junta de Planificación y la Administración de Reglamentos y Permisos) existe una cláusula de Resolución Unilateral del Convenio que dice así:
Resolución Unilateral del Convenio
El Municipio tiene el derecho absoluto de terminar este Convenio en cualquier momento en que así lo estime conveniente y esta terminación unilateral por parte del Municipio no se considerará un incumplimiento o violación del Convenio. El Municipio notificará por escrito su determinación de terminar el Convenio, y deberá especificar en su notificación el plazo a partir del cual será efectiva la terminación del Convenio. El plazo no podrá ser menor de treinta (30) días.
Bajo nuestro derecho contractual las partes contratantes pueden pactar para incluir en sus contratos una cláusula que le confiera a una sola de ellas la facultad de poner fin a la relación contractual sin exigir para ello otro requisito que la mera voluntad de la parte. Flores v. Municipio de Caguas, 114 D.P.R. 521 (1983); Camacho Arroyo v. E.L.A, res. en 19 de octubre de 1992, 92 JTS 134.
En el caso de autos no opera la cláusula de resolución unilateral porque como vimos, el único que posee tal facultad, y de manera absoluta, es el Municipio, y éste lo que precisamente solicita en este caso es lo contrario: que se ordene el cumplimiento de lo pactado.
Por otro lado, tampoco opera la cláusula de resolución por incumplimiento a la luz del texto de los convenios y de la Ley de Municipios Autónomos, en particular su artículo 14.003 referente a las condiciones y requisitos para la delegación de competencias, porque el Estado no ha alegado que la delegación no ha agilizado el fin público que persigue; ni que el Municipio ha ido contra normas o guías adoptadas por la Agencia o Departamento en cuestión; ni que el Municipio ha incumplido con cualquiera de las obligaciones contraídas.Cuando el Estado decide unilateralmente no dar fiel cumplimiento a los convenios ciertamente está usurpando una facultad que solamente corresponde a los tribunales. No podemos perder de perspectiva que “la introducción del Injunction en nuestro ordenamiento jurídico abrió la posibilidad, por primera vez, de exigir el cumplimiento de ciertos contratos de manera forzosa. Fue, por tanto, con la introducción del Injunction que nuestros tribunales adquirieron el poder de compeler al cumplimiento específico de las obligaciones de la misma forma y manera que lo logran los tribunales de la equidad norteamericana.” Rivé Rivera, supra, pág. 47.[Nota: 4] Probabilidad de que la causa se torne académica de no concederse el injunction. El criterio en torno a la
[Nota al calce]
[Nota: 4] Véase además, Vázquez v. Tribunal Superior, 78 D.P.R. 744 (1955); Compañía Teatral v. Lloveras, 40 D.P.R. 148 (1929); Fajardo Sugar Co. v. Porrata Doria, 37 D.P.R. 747 (1928): Loíza Sugar Co. v. Hernáiz, 32 D.P.R. 903 (1924); Núñez v. Soto Nussa, 14 D.P.R. 199 (1908).[Fin nota]
academicidad de la causa está estrechamente relacionado con el de la irreparabilidad de los daños o la existencia de un remedio adecuado en ley. Existe la probabilidad de que de continuar el incumplimiento de las obligaciones contraídas en los convenios por el Estado, el Municipio se vea obligado a eliminar la implantación de los convenios y esto tornaría académico cualquier remedio que se pueda conceder posteriormente.
Posible impacto sobre el interés público. El Estado no demostró un alto grado de interés público que impidiera la concesión del remedio a concederse. El Municipio por el contrario lo hizo. La prueba desfilada en la vista ante el tribunal de instancia demuestra claramente el impacto adverso que el incumplimiento contractual del Estado ha tenido sobre el Municipio de Ponce, sus servicios, sus obras, y el bienestar y calidad de vida de sus residentes. Véase nota número 3.La concesión de un injunction preliminar descansa en el ejercicio de una sana discreción judicial, la que se ejercerá ponderando las necesidades e intereses de todas las partes envueltas en la controversia. Aunque el remedio concedido no constituye una adjudicación final en los méritos del caso, al día de hoy no se ha controvertido el hecho de que los convenios han sido suscritos por las autoridades competentes y que los mismos se presumen válidos. Es imperativo que se cumpla con los convenios hasta que se dilucide la controversia sobre su validez.
Más aún, aunque bajo la Regla 57.3 de las de Procedimiento Civil no se le puede requerir a los municipios la prestación de fianza como condición para un injunction
preliminar, según se señala en la resolución del tribunal de instancia, la prueba traída por el Municipio demuestra que el Centro de Recaudación de Ingresos Municipales (CRIM) tiene un procedimiento mediante el cual se le deduce a los municipios cualquier deuda que éstos tengan con el Gobierno Central o con las corporaciones públicas.[Nota: 5] Esta sería una alternativa para
[Nota al calce]
[Nota: 5] El CRIM fue creado mediante la Ley Núm. 80 de 30 de agosto de 1991, según enmendada, 21 L.P.R.A. sec. 5801 et. seq., como una entidad municipal independiente que tiene el objetivo primordial de recaudar, recibir y distribuir a los municipios los fondos obtenidos mediante los impuestos sobre la propiedad mueble e inmueble. Entre las amplias facultades y poderes del CRIM están:”1) hacer cumplir la Ley de Contribución Municipal sobre la Propiedad Mueble e Inmueble;
2) poner y mantener al día el catastro de propiedades inmuebles;
3) recaudar la contribución sobre la propiedad según los tipos impuestos por los municipios y de acuerdo a los topes máximos [establecidos por ley];
4) establecer un fideicomiso en el Banco Gubernamental de Fomento para los siguientes ingresos, los cuales constituirán el Fondo de Equiparación; a) la contribución sobre la propiedad mueble (1.00%) e inmueble (3.00%), b) la lotería adicional, c) el 2.02% de las rentas internas netas del Fondo General;
5) cobrar cuentas transferidas por el Departamento de Hacienda;
6) contratar con agencias públicas, instituciones financieras y cooperativas para que presten servicios de recaudación;
7) agilizar la tasación de propiedades nuevas y las no tasadas anteriormente;
distribución y proveer fondos a los municipios;
9) tomar préstamos y emitir pagarés para hacer anticipos de contribuciones a los municipios;
10) adoptar, derogar y enmendar reglamentos;
11) embargar y ejecutar propiedades en pagos de deudas;
12) ajustar el valor de la exoneración a propiedades ocupadas por sus dueños y las tasas contributivas con excepción de la tasa de 1.03 por ciento que corresponde al Fondo de Redención de Deuda;
13) otras funciones administrativas.” Alicia Rodríguez Castro, “Finanzas municipales y análisis presupuestario”, págs. 83, 98-100, en La reforma municipal en Puerto Rico: Retos y oportunidades (L. Santana Rabell y M. Negrón Portillo, editores), Escuela Graduada de Administración Pública, UPR (1993). En esta útil obra se analizan diversos aspectos del proceso de reforma municipal iniciado en 1991, con particular énfasis en la Ley de Municipios Autónomos.[Fin nota]
que el Municipio devuelva fondos al Estado si finalmente aquél no prevalece después del correspondiente juicio en su fondo.
El Estado no sometió sus alegaciones al balance de derechos y equidades envueltos en el caso de autos, conforme las directrices jurisprudenciales antes elaboradas.Tampoco sometió prueba en la vista celebrada ante el tribunal de instancia en apoyo de su contención. Las alegaciones del Estado en cuanto a la nulidad de los convenios no constituyen prueba que pueda derrotar la prueba documental y testifical presentada por el Municipio de Ponce en la vista sobre el remedio provisional ante dicho tribunal. Asoc. Auténtica Empl. v. Municipio de Bayamón, 111 D.P.R. 527 , 531 (1981); Reece Corp. v. Ariela Inc., 122 D.P.R. 270 (1988). La nulidad o validez de los convenios es asunto a determinarse en el juicio en su fondo y no mediante el presente recurso.
No obstante los anteriores pronunciamientos, se modificará la orden para eliminar la disposición que decreta la transferencia de personal, remedio que no fue solicitado por el Municipio. Así modificada se confirmará la misma.
José A. Andréu García, Juez Presidente
Opinion
SENTENCIA
San Juan, Puerto Rico, a 29 de agosto de 1994.
Por los fundamentos expuestos en la Opinión que antecede, la cual se hace formar parte integrante de la presente, se modifica la orden de la cual se recurre para eliminar la disposición que decreta la transferencia de personal al Municipio de Ponce, y así modificada, se confirma.
Lo pronunció y manda el Tribunal y certifica el señor Secretario General. El Juez Asociado señor Negrón García disiente con opinión escrita.
El Juez Asociado señor Rebollo López disiente “por entender que, en esta etapa de los procedimientos, resulta improcedente en derecho ordenarle a la parte demanda que le satisfaga al Municipio demandante las sumas de dinero por éste reclamadas en la demanda; sobre todo, cuando se considera que tanto el foro de instancia como este Tribunal estiman que la defensa levantada por la parte demandada, sobre nulidad de los contratos otorgados por las partes, es una que debe ser dilucidada en un juicio plenario.La acción hoy tomada por una mayoría de los integrantes del Tribunal es totalmente contraria a la normativa pertinente vigente en nuestra jurisdicción y la misma verdaderamente resulta ser inexplicable desde un punto de vista jurídico”.
Francisco R. Agrait Lladó, Secretario General
Opinion
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Opinión Disidente del Juez Asociado Señor Negrón García.
San Juan, Puerto Rico, a 29 de agosto de 1994.
§ I
La recta solución de este recurso nos recuerda a Savigny: “A los juristas les es indispensable un doble sentido -escribía en el Beruf de 1814-: el histórico, para captar con agudeza lo peculiar de cada época y de cada forma jurídica, y el sistemático, para ver a cada concepto y a cada precepto en una conexión y una interacción vivas con el todo, es decir, en la única conexión que es verdadera y natural.” F.K. Von Savigny, De la Vocación de Nuestra Epoca para la Legislación y la Ciencia del Derecho, Trad. cast. de José Díaz García, Ed. Aguilar, Madrid, pág. 83 (1970).
Es improcedente el injunction preliminar que ordena al Gob. Hon. Pedro Rosselló González y demás funcionarios ejecutivos del gobierno central la inmediata transferencia de cuantiosas sumas de fondos públicos al Municipio de Ponce. Como cuestión de derecho debimos anularlo y desestimar sumariamente la demanda, pues no es probable que dicha municipalidad pueda prevalecer en los méritos.
De entrada, en buena técnica judicial dispositiva, expongamos sucinta pero ordenadamente, las premisas de hechos y jurídicas que sirven de andamiaje a la opinión mayoritaria. Lo hacemos, pues algunas están dispersas, y otras, entremezcladas o inmersas con expresiones genéricas de cuestionable validez. Ello nos permitirá demostrar cómo su estructura interna y algunos de sus argumentos se contradicen entre sí. La falla principal de carácter sustantivo es que omite reconocer lo impostergable, decisivo y crucial: la nulidad radical de los convenios. Nos explicamos.De un lado se acepta que este caso “versa propiamente sobre la nulidad o validez de los cinco convenios,…” (Pág. 6); que la “defensa afirmativa principal del Estado, desde su contestación a la demanda, ha sido que ‘[l]os conveniosotorgados entre el Municipio de Ponce y las agenciasdemandadas son nulos’” (Id.); que no se “han cerrado laspuertas de los tribunales para esa adjudicación” (Id.); y,que la concesión o no del injunction preliminar conlleva,entre otros requisitos, examinar “la probabilidad de que [elMunicipio] prevalezca eventualmente…” (Pág. 8), para luegoafirmar que la validez o nulidad de los convenios debedeterminarse “en el juicio en su fondo (Pág. 17).
Esa posposición adjudicativa es más aparente que real. Choca con las múltiples aseveraciones que prejuzgan los
méritos del caso, tales como que el Municipio ha pagado con sus fondos “salarios, beneficios marginales y otros, de los empleados que fueron transferidos mediante convenio…” (Págs. 8-9); que los “convenios se presumen válidos” y el Estado tiene que cumplirlos “independientemente de los cambios en administraciones de Gobierno … del partido político en el poder.” (Pág. 11); que la cláusula de resolución unilateral en los Convenios no opera pues la posee sólo el Municipio “de manera absoluta”. (Págs. 13-14); y “que cuando el Estado decide unilateralmente no dar fiel cumplimiento a los convenios ciertamente está usurpando una facultad que corresponde a los tribunales” (Pág. 14).
Finalmente, la mayoría ordena la transferencia de cientos de miles de dólares, pero revoca el traslado del “personal” adicional aduciendo que el Municipio no lo solicitó.
II
Por sus propios términos, de su faz son nulos los cinco (5) convenios suscritos después de las elecciones -y pocos días antes (25 y 30 de noviembre, y 31 de diciembre de 1992) de cesar en sus cargos-, por el entonces Gob. Hon. Rafael Hernández Colón, los Secretarios y Directores del Depto. de Transportación y Obras Públicas, el Depto. de la Vivienda, el Depto.de Recursos Naturales, la Junta de Calidad Ambiental, la Junta de Planificación y la Administración de Reglamentos y Permisos (ARPE), con el Alcalde del Municipio de Ponce, Hon. Rafael Cordero Santiago.
Mediante los mismos, efectivo el 1ro. de enero de 1993, delegaron en dicha municipalidad la competencia y ejecución de las funciones que tradicionalmente, como gobierno central, les correspondían. Coetáneamente se obligaron a transferirle
personal y fondos, ello al amparo de la Ley Núm. 81 de Municipios Autónomos del 30 de agosto de 1991, según enmendada. 21 L.P.R.A. sec. 4001, et seq.).
En dos importantes vertientes los convenios atentan contra el interés público, la propia Ley Núm. 81 de Municipios Autónomos y la Ley Núm. 5 de Personal del 14 de octubre de 1975, según enmendada. 3 L.P.R.A. sec. 1301, et seq.). Expongámoslas.
III
Primero, según indicado se suscribieron por el Gob. Hon. Hernández Colón, el Alcalde Hon. Cordero Santiago y otros funcionarios ejecutivos los días 25 y 30 de noviembre y 31 de diciembre de 1992, próximo a expirar el mandato de ese cuatrienio. Los traslados de personal y, por imperativo funcional la transferencia de fondos para sufragar sus nóminas, fueron pactados violándose crasa y directamente la prohibición contenida en la Ley de Personal del Servicio Público que así lo prohíbe dos meses antes y dos meses después de la celebración de las Elecciones Generales, salvó necesidades urgentes del servicio, previa la aprobación del Director, conforme las normas que se establezcan mediante reglamento..” 3 L.P.R.A. sec. 1337) . De paso, aclaramos que este impedimento se extiende a los municipios hasta el segundo lunes del mes de enero siguiente…” (Id.) Paralelamente la propia Ley Núm. 81 de Municipios Autónomos que estableció este esquema de convenios de delegación, en su Art. 12.014 ratificó esa veda electoral bajo sanción expresa de nulidad. 21 L.P.R.A. sec.4564) .
Aparte de la circunstancia de que esos funcionarios cesaban en sus cargos pocos días después, ¿qué “necesidades urgentes del servicio” podrían justificar esos masivos
traslados, vía excepción?
No cabe argumentar que debido a que los traslados del personal se hicieron en enero de 1993, con posterioridad a comenzar la nueva administración, -con la aprobación en ese momento de la Oficina Central de Administración de Personal (OCAP)-, son inaplicables las prohibiciones electorales. El impedimento legislativo en torno a cualquier transacción de personal estatal y municipal durante los períodos pre y post eleccionarios no puede soslayarse a base de que su implantación y ejecución serán efectivos después de expirada la prohibición. Si el convenio dispositivo de la transacción de personal se suscribe durante el susodicho período, la nulidad es absoluta. Ortiz v. Alcalde de Aguadilla, 107 D.P.R. 819 , 824-825 (1978). “Por ser el período comprendido en la veda uno donde llegan a máxima efervescencia las pasiones políticas y donde pueden las flaquezas humanas traducidas en bondad para los partidarios o represalia contra el adversario Ortiz v. Alcalde, supra, prevalecer sobre las necesidades reales del pueblo en el campo de la salud, se impone la prohibición como detente legislativo en pro del bienestar común. Hospital San Pablo v. Hospital Hermanos Meléndez, res. en 25 de mayo de 1989. Otra interpretación derrotaría la letra, propósito y espíritu que animó a la Asamblea Legislativa a aislar el sistema de mérito de personal de las prácticas partidistas tradicionales de patronazgo, despojo, acomodo y oportunismo.
Nótese que el permiso del Director de la Oficina Central de Administración de Personal (OCAP), tiene que ser antes (“previo”), no después, condición que no se dio en ninguno de los contratos. Aparte de esa violación a la Ley de Personal, al suscribir dichos convenios el Gob. Hon Hernández Colón,
Alcalde Hon.Cordero Santiago y otros jerarcas máximos ejecutivos, para todos los efectos, dieron por sentado que el Director de OCAP autorizaría esos traslados rutinariamente, y así le trazaron e impusieron, un único curso de acción, sin siquiera cumplir las normas mínimas reglamentarias vigentes de excepcional urgencia.
En el fondo estamos ante una vulneración de norma legislativa de sana moralidad y administración pública que intenta evitar que aquellos funcionarios en el umbral de su gestión gubernamental puedan extender, ejercer y perpetuar su poder e influencia más allá del cuatrienio en el cual les correspondía servir.
En resumen, los convenios para trasladar el personal de estas agencias son ilegales y nulos ab initio. Su efectividad e implantación no podía postergarse para después de cesar en sus cargos por imperativo constitucional, el Gob. Hon. Hernández Colón y demás funcionarios ejecutivos salientes.
Para superar esta realidad, la mayoría del Tribunal ordena sólo la transferencia de fondos, no del personal. Es imposible fraccionar el remedio pues personal y fondos están inextricablemente atados. Si el traslado del personal acordado durante el período de veda electoral está viciado de nulidad, ¿cómo pueden ordenar el pago precisamente de los “gastos por concepto de salarios, beneficios marginales y otros de los empleados que fueron transferidos mediante convenio”? (Pág. 9) -énfasis suplido-.
§ IV
Y segundo, el Gob. Hon. Hernández Colón y demás funcionarios ilegalmente le concedieron al Municipio de Ponce la facultad absoluta de terminarlos unilateralmente,
independientemente de que éste hubiese o no cumplido sus cláusulas. Curiosamente pactaron -salvo la Junta de Planificación y ARPE- que esa “terminación unilateral no se considerar[í]a como incumplimiento o violación del convenio”. Paradójicamente le negaron ese mismo derecho al Gobierno Central.
En otras palabras, le dieron la abrumadora ventaja al Municipio de Ponce de dejar sin efecto los convenios cuando lo estimara conveniente, sin consecuencia legal alguna y, simultáneamente, obligaron y sometieron al Gobierno Central al perjuicio de mantenerse atado sin poder invocar igual prerrogativa. La Ley Núm.81 de Municipios Autónomos no permite ese tipo de resolución unilateral, por el contrario, su Art. 14.008 21 L.P.R.A. sec. 4658) , visualiza unas negociaciones balanceadas entre los funcionarios ejecutivos del Gobierno Central y las municipalidades. La situación es más grave en cuanto al convenio transfiriendo las funciones de la Junta de Planificación y ARPE “a perpetuidad”. Ello claramente es contrario al interés público; en específico el mandato del Art. 14.005(g) 21 L.P.R.A. sec. 4655( g)), que preceptúa fijar “el término de tiempo durante el cual el Municipio ejercerá la competencia o la vigencia del convenio…”
Es inconcebible que pueda argüirse la legitimidad de ese acto, que intenta privar para siempre a la AsambleaLegislativa y al Primer Ejecutivo de la facultad de regular los importantes procesos de planificación en el Municipio de Ponce, imponiéndoles el riguroso deber de demostrar -para su revocación- que “el Municipio ha incurrido en negligencia crasa, fraude o conducta criminal”. Estamos ante unos convenios nulos e ilegales que
favorecen y aprovechan en extremo al Municipio de Ponce y evidentemente atentan contra el interés público y la ciudadanía en general. La única forma de salvar esta anomalía es reconocerle al Gobierno Central igual facultad; lo demás es simplemente un absurdo jurídico. ¿Cómo la mayoría del Tribunal puede avalar que el Municipio de Ponce tenga más poderes y facultades contractuales que el Gobierno Central?
Como precedentes, los casos de Flores v. Municipio de Caguas, 114 D.P.R. 521 (1983) y Camacho Arroyo v. ELA, res. en 19 de octubre de 1992 invocados por la mayoría, más bien abonan a nuestro disentir. Al respecto, en Flores, supra, reconocimos que la facultad del gobierno de terminar unilateralmente un contrato “se estima presente, aunque no se haya estipulado expresamente en los contratos”. (Pág. 530) -énfasis suplido-. Más aún, como resolvimos en Camacho Arroyo v.E.L.A., supra, una cláusula bilateral de este tipo la consideraremos no “nociv[a] al orden público y que, por el contrario, a la luz del Art. 1207 del Código Civil, lo que en efecto sería detrimental al interés público es negarle al Gobierno Central la flexibilidad que le garantiza esta cláusula resolutoria expresa”. (Enfasis suplido).
La no inclusión en estos convenios de la cláusula de terminación unilateral en favor del Gobierno Central favoreció al Municipio de Ponce -al decir mayoritario, “de manera absoluta”-. Refleja que sus suscribientes -Hons. Hernández Colón, Cordero Santiago y funcionarios concernidos optaron por omitirla, siendo claro que no estaban en libertad de hacerlo por oponerse a la ley y orden público. Art. 1207 Código Civil 31 L.P.R.A. sec. 3372) .
Aún así, esa ventaja contractual municipal no varía la verdadera ruta adjudicativa. Nuestra jurisprudencia e que dicha cláusula está “presente”, esto es, escrita e inserta en todos los convenios. En consecuencia, la negativa del Gobierno Central a desembolsar los fondos públicos es una actuación compatible con el derecho y la determinación que ha adoptado de darlos por finalizados: así debimos decidirlo.
§ V
Recapitulando, de su faz los convenios de delegación de competencias y funciones suscritos por el Alcalde del Municipio de Ponce Hon. Cordero Santiago con el entonces Gob. Hernández Colón y demás funcionarios ejecutivos -pocos días antes de cesar en sus cargos- son nulos pues fueron firmados durante un período de veda post electoral. No podía comprometer ni imponerle semejantes obligaciones a la nueva administración entrante.
Además de este fundamento, la nulidad de los convenios es radical porque atenta contra el interés público la cláusula de resolución que le concedió al Municipio, como ventaja “absoluta”, esa facultad unilateralmente. De ser válida, según nuestra doctrina jurisprudencial, debe entenderse que el Gobierno Central goza de igual prerrogativa y su decisión de darlos por terminados es eficaz en derecho.”Resolver en otra forma sería propiciar el craso incumplimiento por los funcionarios públicos de las leyes y reglamentos que rigen sus actuaciones.” Morales v. Municipio de Toa Baja, 119 D.P.R. 682 . 693 (1987). Fueron ilegales y no procedía el traslado del personal; menos transferencia alguna de fondos.
ANTONIO S. NEGRON GARCIA, Juez Asociado
