I

El 23 de julio de 1996, Caribe Associates Limited Partnership (en adelante Caribe) presentó a la consideración de la Junta de Planificación (en adelante la J.P.) una consulta para la ubicación de un proyecto denominado “turístico-residencial” en una finca situada en el barrio Torrecilla Baja de Loíza. El mismo consiste en el desarrollo de seis (6) edificaciones para hotel de cinco (5) o seis (6) niveles cada uno, con un total de hasta 1,320 habitaciones equivalentes a 528 unidades de vivienda básica y cinco (5) edificios para estacionamiento de dos (2) niveles cada uno que servirán a los hoteles antes mencionados. Asimismo, se propone la construcción de 450 villas turísticas, en veinticuatro (24) edificaciones de cuatro (4) niveles cada una con facilidades de tres (3) estacionamientos por cada villa. Además, se propone la construcción de facilidades para el almacenamiento de agua, instalación de plantas eléctricas, tanques sobre tierra para la recolección de aceites y grasas, así como la construcción de todas las áreas de facilidades y accesorios de los hoteles propuestos, en un área aproximada de 84 cuerdas, dentro de una finca con cabida total aproximada de 157 cuerdas. La J.P. identificó dicha consulta con el número 96-21-0821-JPU. El 6 de noviembre de 1996, actuando como agencia proponente, la J.P. presentó una Declaración de Impacto Ambiental Preliminar (en adelante DIA-P) ante la Junta de Calidad Ambiental (en adelante la J.C.A.). El 10 de diciembre de 1996, se publicó el aviso ambiental correspondiente en el periódico El Nuevo Día, notificando al público la disponibilidad de la DIA-P para revisión y comentarios.

El 27 de enero de 1997, la Asociación de Residentes de Piñones, Inc. (en adelante la Asociación) presentó un escrito de intervención ante la J.C.A., al que llamó “Moción de Intervención, Comentarios Y Oponiéndonos a Fragmentación de Proyecto”. El 3 de febrero de 1997, la J.C.A. solicitó a la J.P. como agencia proponente, que preparara un Suplemento a la DIA-P dirigido a aclarar ciertas interrogantes. Específicamente, la J.C.A. solicitó información adicional relacionada, entre otros factores, a la descripción del proyecto en cuanto a facilidades de estacionamiento y el posible impacto hidrológico de construirse el mismo de manera soterrada. También requirió una descripción del ambiente físico e impactos ambientales del proyecto e información sobre la disposición final de los desperdicios sólidos, descargas de aguas sanitarias, así como la identificación de zonas inundables.

El 27 de octubre de 1997, la J.P. presentó ante la J.C.A. el Suplemento a la DIA-P solicitado. El 9 de marzo de 1998, la J.C.A. le comunicó a la J.P., luego de analizar el Suplemento a la DIA-P o Declaración de Impacto Ambiental Suplementaria (en adelante DIA-S) y “con el propósito de una mejor realización del proyecto”, una serie de recomendaciones (25 en total) incluyendo la preparación de una DIA-Final “donde se incorporen y discutan los comentarios y recomendaciones de las agencias, entidades y público en general que hayan comentado a la DIA-Preliminar y su suplemento [...]”. Dos días después, el 11 de marzo de 1998, la J.C.A. emitió la Resolución R-98-11-1, en la que certificó el cumplimiento por parte de la J.P., como agencia proponente, del Artículo 4(c) de la Ley Sobre Política Pública Ambiental, Ley Núm. 9 de 18 de junio de 1970, según enmendada, 12 L.P.R.A. sec. 1121 et seq. (en adelante Ley sobre Política Pública Ambiental o Ley 9). Dicha resolución fue notificada el 19 de marzo de 1998.

El 7 de julio de 1998, la J.P. presentó ante la J.C.A. la DIA-Final (en adelante DIA-F). Luego de revisar dicha DIA-F, la J.C.A. notificó a la J.P. la necesidad de publicar un “Aviso Ambiental”, según establece el Reglamento Sobre Declaraciones de Impacto Ambiental, notificando la disponibilidad de la misma a la comunidad en general. Así, el 11 de julio de 1998, la J.P. publicó el referido “aviso” en el periódico El Nuevo Día.

El 20 de noviembre de 1998, la Asociación y el “Frente Loiceños Unidos” (en adelante el Frente) presentaron ante este Tribunal de Circuito de Apelaciones, un recurso de revisión administrativa (KLRA-98-00678) impugnando la aprobación de la DIA-F para el proyecto de Caribe. Mediante sentencia de 1 de junio de 1999, notificada el 10 de junio del mismo año, este Tribunal expidió el auto solicitado y dejó sin efecto la Resolución R-98-11-1. Esto debido a que este Tribual concluyó, según se explica en la sentencia, que la J.C.A. había actuado “ultra vires” al certificar, el 18 de marzo, que la J.P. había cumplido con el trámite ambiental requerido por ley, sin tan siquiera tener ante sí la DIA-F que le había requerido el 9 de marzo. Asimismo, se devolvió el caso a la J.C.A. para que “luego de examinar la DIA-F presentada por la J.P. y verificar que la misma incluye y discute adecuadamente todos los comentarios que formuló en su comunicación de 9 de marzo de 1998, proceda entonces a certificar si la J.P. cumplió o no con su obligación legal de preparar una DIA-F en relación con la consulta de ubicación presentada por Caribe Associates, todo ello conforme a lo dispuesto en el Artículo 4(c) de la [Ley 9], su Reglamento, el Manual y sus comentarios y señalamientos a la DIA-P y a la DIA-S”.

El 25 de junio de 1999, Caribe solicitó la reconsideración de la sentencia, la cual fue declarada “no ha lugar” por este Tribunal el 30 de junio del mismo año. De igual modo, Caribe, la J.C.A. y la J.P. presentaron sendos recursos de certiorari ante el Tribunal Supremo, todos los cuales fueron denegados.

Así las cosas, el 29 de diciembre de 1999, la J.P. presentó la DIA-F ante la consideración de la J.C.A., no sin antes añadirle una serie de documentos que entendió necesarios.[1] El 18 de enero de 2000, la J.C.A. emitió una nueva resolución en la que expresó que dando cumplimiento a la sentencia de este Tribunal, había analizado la DIA-F y los documentos añadidos a la misma y que se reiteraba en su decisión previa a efectos de que la DIA-F “cumple con todos los requisitos de ley y reglamento, y en específico, con todos los requerimientos hechos por la J.C.A.”. Dicha resolución fue notificada el 28 de enero de 2000 y ese mismo día se publicó en el periódico Primera Hora el correspondiente aviso ambiental.

El 18 de febrero de 2000, el Frente y la Asociación radicaron el presente recurso de revisión administrativa. El 8 de marzo de 2000, ordenamos a la parte recurrida expresarse en cuanto los méritos del recurso. Así, Caribe presentó su

oposición a la petición de revisión el 14 de abril, la J.P. presentó la suya el 18 de abril y la J.C.A. hizo lo propio el 25 de abril de 2000. Examinados los escritos de las partes y los documentos anejados, expedimos el auto de revisión el 7 de julio de 2000, ordenamos elevar el expediente administrativo y dimos término a las partes para presentar sus alegatos a tenor con la Regla 65 del Reglamento de este Tribunal. Oportunamente, las recurridas (Caribe, la J.C.A. y la J.P.) solicitaron, mediante sendas mociones, que a tenor con la mencionada Regla 65 aceptáramos sus respectivos escritos de oposición como su alegato en el caso. Contando de esta forma con la comparecencia de las partes y habiéndose recibido el expediente administrativo, resolvemos a continuación.

II

Debemos, en primer lugar, precisar el ámbito y los límites de la revisión judicial dentro de los cuales estamos llamados a resolver los méritos del presente caso.

Sabemos que nuestro Tribunal Supremo ha resuelto en reiteradas ocasiones que las determinaciones de los organismos administrativos especializados merecen gran consideración y respeto. Municipio de San Juan v. J.C.A., _____ D.P.R.____ (2000), 2000 J.T.S. 193; Misión Ind. P.R. v. J.C.A., 145 D.P.R. 908 (1998); San Vicente v. Policía de P.R., ____ D.P.R.____ (1996), 96 J.T.S. 148; Metropolitana, S.E. v. A.R.P.E., 138 D.P.R. 200 (1995). La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3 L.P.R.A. sec. 2101 et seq., hace suya esta política pública en su sección 4.5 y dispone que las determinaciones de hecho de las agencias serán sostenidas por el Tribunal si se basan en evidencia sustancial que obre en el expediente administrativo, considerado éste, según aclara la jurisprudencia, en su totalidad. 3 L.P.R.A. sec. 2175; Facultad de Ciencias Sociales v. Consejo de Educación Superior, 133 D.P.R. 521 (1993).

Por otra parte, tanto la jurisprudencia como LPAU disponen que las conclusiones de derecho de los organismos administrativos son revisables en toda su extensión, aunque, como regla general, los tribunales deben darle peso a las interpretaciones que las agencias administrativas adoptan en cuanto a las leyes que deben poner en vigor. 3 L.P.R.A. sec. 2175; Rivera v. A & C Development Corp., 144 D.P.R. 450 (1997); T-JAC, Inc. v. Caguas Centrum Limited Partnership, S.E., ___ D.P.R.___ (1999), 99 J.T.S. 60; Com. Seg. P.R. v. Antilles Ins. Co., 145 D.P.R. 226 (1998); Calderón v. Adm. Sistemas de Retiro, 129 D.P.R. 1020 (1992). Sin embargo, esta deferencia judicial cede ante una actuación irrazonable o ilegal por parte de la agencia. T-JAC, Inc., supra.

En resumen, el objetivo de la revisión judicial de las decisiones administrativas es determinar si la actuación administrativa fue razonable y cónsona con el propósito legislativo o si por el contrario fue irrazonable o ilegal, en cuyo caso habrá mediado abuso de discreción. T-JAC, Inc., supra; Rivera v. A & C Development Corp., supra.

A la luz de la norma expuesta, examinemos si la J.P. y la J.C.A. cumplieron cabalmente con todas sus obligaciones legales en este caso.

III

Las recurrentes señalan la comisión de siete (7) errores en este caso. Los señalamientos de error uno, tres y siete guardan estrecha relación entre sí, por lo que los discutiremos en primer término.[2] Estos errores giran en torno a aspectos de índole procesal a nivel administrativo y es necesario examinarlos en detalle, previo a cualquier determinación de carácter sustantivo. Posteriormente, analizaremos los demás señalamientos de error, que están dirigidos a cuestionar aspectos sustantivos del presente caso.[3]

Los recurrentes alegan que toda vez que la J.C.A. no les notificó, mediante resolución, del cumplimiento de la agencia proponente con el proceso de declaración de impacto ambiental preliminar (DIA-P), todo proceso posterior es nulo, incluyendo la aprobación de la declaración de impacto ambiental final (DIA-F). Las recurrentes basan su argumento en los casos de Colón Cortés v. J.C.A., ___D.P.R.___ (1999), 99 J.T.S. 91 y en Municipio de San Juan v. J.C.A., ____D.P.R.____ (1999), 99 J.T.S. 152, los que alegadamente establecen como requisito el que la J.C.A. resuelva y notifique a las partes todo asunto de tipo adjudicativo que se le haya presentado durante la consideración de una declaración de impacto ambiental. No les asiste la razón, según explicamos a continuación.

La Sec. 3.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, según enmendada, 3 L.P.R.A. sec. 2151, dispone que los trámites de las declaraciones de impacto ambiental se considerarán procedimientos informales.  Así, no tienen que cumplir rigurosamente con todos los requisitos de los procedimientos adjudicativos estatuidos en el Capítulo III de la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme.  De otra parte, en Colón Cortés v. J.C.A., supra, el Tribunal Supremo expresó que la elaboración de una declaración de impacto ambiental es un procedimiento sui géneris, en tanto no es propiamente un proceso adjudicativo ni de reglamentación. El Tribunal decidió, además, que si durante la celebración de una vista pública en la que se considera una declaración de impacto ambiental se presenta un asunto que requiera ser adjudicado por no constituir un mero comentario, la J.C.A. tiene que resolverlo y notificar su determinación a las partes interesadas, conforme al mandato de su ley orgánica.[4] Id.

De otra parte, en Municipio de San Juan v. J.C.A., supra (99 JTS 152), el Tribunal Supremo determinó que “en virtud de que el procedimiento de declaración de impacto ambiental que preside la Junta es uno sui géneris que participa de ciertas características propias de un proceso adjudicativo, ésta viene obligada a emitir su determinación fundamentada[mente]”. Esto bajo el razonamiento de que independientemente de lo flexible del proceso, la agencia tiene que cumplir con su deber de emitir una resolución que pueda ser objeto de revisión por los tribunales.

Como podemos apreciar, ninguno de éstos casos exige que se notifique a las partes, mediante resolución, de que la agencia proponente ha cumplido con el proceso de declaración de impacto ambiental preliminar (DIA-P). El primer caso reseñado se refiere, específicamente, a la necesidad de la J.C.A. de resolver y notificar su determinación final en aquellos asuntos que no constituyan meros comentarios y que la J.C.A. haya decidido adjudicar mediante un proceso de vista pública. Por su parte, el segundo caso se refiere propiamente a la necesidad de fundamentar la resolución final de la J.C.A., que está sujeta a revisión por parte de los tribunales, asunto al cual el Tribunal circunscribió su análisis en el caso.[5]

Al aplicar esta normativa al caso de autos, resulta claro que la J.C.A. no tenía que emitir y notificar a las partes una resolución aprobando la presentación de la DIA-P. De los autos surge que la J.C.A. no realizó vista alguna en la etapa de la DIA-P. Por el contrario, luego de analizar el documento por la J.P., le enviaron una carta exponiendo las interrogantes que la DIA-P suscitaba respecto al impacto ambiental del proyecto y requiriéndole un suplemento dirigido a aclararlas. Al no haberse celebrado una vista pública, “motu proprio” por la J.C.A. ni la Asociación y no surgiendo del expediente que la solicitara, su moción de intervención no requería una adjudicación formal mediante resolución. Esto, unido al

hecho de que tampoco nos encontramos en la etapa final del proceso, nos lleva a concluir que no se cometió el primer error señalado.

La Asociación y el Frente alegan, en su tercer señalamiento, que la J.C.A. erró al certificar el cumplimiento de la J.P. con el art. 4(c) de la Ley 9, en violación al debido proceso de ley y al no emitir una resolución con determinaciones de hecho y conclusiones de derecho.

La Ley Núm. 323 de 6 de noviembre de 1999 enmendó la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme para aclarar que los trámites de los documentos ambientales serán procedimientos informales no cuasi-judiciales, disponiendo específicamente que no se requerirá a la J.C.A. que fundamente sus resoluciones con determinaciones de hechos y conclusiones de derecho. Sin embargo, según ya discutido en esta sentencia, nuestro Tribunal Supremo ha sido enfático en señalar que:

. . . para que los tribunales puedan revisar una decisión administrativa, es vital que las agencias expresen claramente sus determinaciones de hecho y las razones para su dictamen, incluyendo los hechos básicos de los cuales, a través de un proceso de razonamiento e inferencia, se derivan aquéllos. Las decisiones deben reflejar que el organismo ha considerado y resuelto los conflictos de pruebas, y sus determinaciones deben describir tanto los hechos probados como los que fueron rechazados. La expresión de los fundamentos de una decisión no puede ser pro forma, y debe reflejar que la agencia ha cumplido con su obligación de evaluar y resolver los conflictos de prueba del caso ante su consideración. Municipio de San Juan v. J.C.A., 99 JTS 152, a la pág. 126; Municipio de San Juan v. Junta de Calidad Ambiental, 2000 JTS 193.

No es necesario que elaboremos en cuanto a este aparente conflicto entre la ley y la jurisprudencia para concluir que no se cometió el error señalado. La resolución recurrida aprobando la DIA-F, aunque ciertamente pudo haberse fundamentado de mejor forma, contiene suficiente información que en conjunto con el expediente administrativo, nos permite realizar nuestra labor de revisión judicial. De igual forma, la parte recurrente ha podido señalar y discutir a cabalidad aquellos aspectos que considera errados en todo el proceso de análisis ambiental. Siendo ello así, no se cometió el tercer error señalado.

Por último, la parte recurrente expone otro error de tipo procesal que a su entender cometió la J.C.A. Aduce que quien emitió la resolución recurrida no fue la agencia, sino su presidente, de manera ex parte. No tiene razón. Hemos verificado la resolución recurrida y hemos comprobado que la Junta de Gobierno de la J.C.A. se reunió, el 18 de enero de 2000 y fue ésta la que consideró el expediente referente a la DIA para el proyecto de Caribe y resolvió dar por terminado el proceso de análisis ambiental en el caso.[6] El que sólo el presidente haya firmado la resolución en nada afecta su validez, toda vez que, según hemos visto, fue la Junta la que tuvo ante su consideración el caso y tomó la determinación final, según ordenado por este Tribunal. No se cometió el error señalado.

Satisfechas estas consideraciones de umbral, pasemos al asunto medular del caso.

IV

Es harto conocido que en Puerto Rico la normativa jurídica sobre los recursos naturales y el medio ambiente tiene una insoslayable dimensión constitucional. Municipio de San Juan v. J.C.A., supra (2000 J.T.S. 193); Misión Ind. P.R. v. J.C.A., supra. La Convención Constituyente “estimó que el uso y conservación de los recursos naturales era un asunto tan importante para el bienestar general del país, que debía elevarse a rango constitucional”. Misión Ind. P.R. v. J.C.A., supra. En razón de ello, la Constitución de Puerto Rico dispone que “será política pública del Estado Libre Asociado la más eficaz conservación de sus recursos naturales, así como el mayor desarrollo y aprovechamiento de los mismos para el beneficio general de la comunidad . . .”. Art. VI, Sección 19 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Según explica nuestro Tribunal Supremo, esta sección “no es meramente la expresión de un insigne afán, ni constituye tampoco sólo la declaración de un principio general de carácter exhortativo. Se trata, más bien, de un mandato que debe observarse rigurosamente, y que prevalece sobre cualquier estatuto, reglamento u ordenanza que sea contraria a éste”. Municipio de San Juan v. J.C.A., supra (2000 J.T.S. 193) (énfasis en el original); Colón Cortés v. J.C.A., supra; Federación de Pescadores de Playa Picúa v. Junta de Planificación, ____D.P.R.___ (1999), 99 J.T.S. 87; Misión Ind. P.R. v. J.C.A., supra.

La Ley sobre Política Pública Ambiental que fue aprobada en cumplimiento del mandato constitucional,[7] exige que antes de efectuar cualquier acción o promulgar cualquier decisión gubernamental que afecte significativamente la calidad del medio ambiente, se incluya una declaración escrita y detallada sobre: (1) el impacto ambiental; (2) los efectos adversos al ambiente que son inevitables; (3) las alternativas a la acción o decisión propuesta; (4) la relación entre usos locales a corto plazo del medio ambiente y la conservación y mejoramiento de la productividad a largo plazo, y (5) los compromisos irrevocables de recursos envueltos. 12 L.P.R.A. sec. 1124(c); Colón Cortés v. J.C.A., supra. La obligación de cumplir esta disposición “recae en la agencia que somete la acción propuesta”. Federación de Pescadores de Playa Picúa v. Junta de Planificación, supra; García Oyola v. J.C.A., 142 D.P.R. 532 (1997).

El Reglamento Núm. 6026 de 29 de septiembre de 1999, para el proceso de presentación, evaluación y trámite de Documentos Ambientales (en adelante Reglamento-DIA), establece, hoy día, el procedimiento que las agencias deben seguir al evaluar los posibles efectos ambientales de una acción propuesta.[8] Este reglamento define “impacto ambiental significativo” como: “el efecto sustancial de una acción propuesta sobre uno o varios elementos del ambiente, tales como, pero sin limitarse a: una población biótica, un recurso natural, el ambiente estético o cultural, la calidad de vida, la salud pública, los recursos renovables o no renovables; o que pueda sacrificar los usos beneficiosos del ambiente a largo plazo a favor de los usos a corto plazo o viceversa”. Además, dispone claramente que: “Cada uno de los elementos aquí enumerados será evaluado independientemente y en conjunto”.

Entre las acciones que requerirán la preparación de una DIA, la Regla 252 del Reglamento-DIA actual incluye: “[c]ualquier acción que pueda degradar significativamente los usos del ambiente”; “[c]ualquier acción cuya realización conlleve la utilización de una parte sustancial de la infraestructura disponible en el área de la ubicación propuesta”; “[c]ualquier acción que pueda impactar significativamente un área en donde existan recursos naturales o valores de importancia ecológica, recreativa, social, cultural o arqueológica”; “[c]ualquier acción a efectuarse en etapas, cada una de las cuales no requerirán una DIA, pero que en su conjunto podrían tener un impacto significativo acumulativo. Tales casos requerirán una DIA que integre el impacto conjunto de todas las etapas, según pueda preverse, hasta alcanzar su desarrollo final”. (Enfasis nuestro).

La agencia proponente tiene la obligación de discutir en la DIA todas las consecuencias ambientales significativas vinculadas a la acción propuesta. Se procura con ello que considere a fondo las consecuencias ambientales significativas de la acción que contempla. También se persigue que se informe a las partes, al Gobierno y al público en general las consecuencias ambientales aludidas, para que todos ellos puedan tomar la acción que estimen procedente sobre el proyecto propuesto. Municipio de San Juan v. J.C.A., supra (2000 J.T.S. 193); Misión Ind. P.R. v. J.C.A., supra. En una declaración de impacto ambiental, “la agencia gubernamental proponente tiene la obligación de considerar y detallar por escrito todas las consecuencias ambientales significativas vinculadas a la acción propuesta”. Municipio de San Juan v. J.C.A., supra (2000 J.T.S. 193); Misión Ind. P.R. v. J.C.A., supra.

La parte recurrente alega que la J.C.A. erró al no exigir una DIA que evaluara los impactos ambientales acumulativos de la acción propuesta. En específico, señala que para el “Área de Planificación Especial de Piñones” se han sometido otros proyectos de construcción residencial, ya sean para vivienda o para hotel, a la consideración de la J.P., cuyos impactos acumulativos deben ser analizados en conjunto.[9] De igual modo, señala que tanto la propia parte recurrente como el Departamento de Transportación y Obras Públicas y el “Fish & Wild Life Service” del Departamento del Interior de los Estados Unidos habían expresado, a través de sendas cartas, su interés de que el análisis ambiental para el proyecto Caribe se hiciera en conjunto con los otros proyectos pendientes ante la J.P..

Las recurridas, por su parte, argumentan que la evaluación de los impactos ambientales acumulativos tiene que hacerse dentro del contexto del Plan de Usos de Terreno de la J.P. para el Área de Planificación Especial de Piñones de 14 de junio de 1995. De igual modo, sostienen que dicho plan, preparado y adoptado por la J.P., en unión al Plan de Manejo para esa área y a una revisión posterior de ese Plan constituyen lo que denominan una “DIA programática”. Caribe nos remite al prólogo de la DIA-S, donde también se señala que las preocupaciones de los interventores, en cuanto a los impactos acumulativos, en realidad se refieren a aspectos relacionados al proceso que culminó en el Plan de Usos y no al desarrollo del proyecto objeto de la consulta. En ese contexto, Caribe sostiene que dicha DIA-S discutió el procedimiento en que la J.P. adoptó la política pública que guiaría el desarrollo del área de Piñones. Además, indica que en la DIA-S se discuten los estudios sobre el medio ambiente utilizados al preparar el Plan de Manejo. A esos efectos, detalla la supuesta participación del Fideicomiso de Conservación de Puerto Rico en dicho proceso, mediante la alegada clasificación de los terrenos del área natural de Piñones-Torrecilla Alta “en tres categorías, por prioridad y de acuerdo a su valor natural, a base de la hidrología, la complejidad estructural de la flora, la biota crítica y la importancia de los terrenos para el desarrollo y mantenimiento de las poblaciones de peces y avifauna”.

Con este trasfondo, Caribe señala que el mencionado Plan de Usos “consideró cómo resolver la problemática de impactos acumulativos” y nos refiere, nuevamente, al prólogo de la DIA-S, donde se señala, sin mayor fundamentación, que la J.P. alegadamente concluyó que la implantación del Plan de Usos “sería instrumental para resolver la problemática de impactos acumulativos que presenta la consideración de proyectos caso por caso…”. Ésto, bajo el supuesto de que en el mismo “se atemperaron todos los potenciales impactos y se logró la protección definitiva del sistema natural”.

Finalmente, y tras varias descripciones adicionales del proceso que concluyó con la aprobación del Plan de Usos, Caribe indica que en el mencionado prólogo se aclaró que los desarrollos tienen que ser compatibles a la política pública que rige el Plan, por lo que se requiere que sometan un estudio de impacto ambiental individual. Cónsono a ésto, la parte recurrida afirma haber cumplido con su deber de discutir los impactos acumulativos a través de las distintas etapas de las DIA sometidas durante el proceso.

En primer lugar, debemos considerar el novedoso argumento de las recurridas, Caribe en particular, respecto a la alegada existencia de lo que ellos llaman una “DIA programática” para el área de Piñones, la cual, según vimos, está supuestamente conformada por el Plan de Usos de Terreno para el Área de Planificación Especial de Piñones, el Plan de Manejo y la revisión del Plan de Manejo.

En realidad, no es necesario un examen exhaustivo para determinar que este argumento es improcedente. Del expediente del caso surge que la caracterización de los distintos planes de la J.P. para el área de Piñones como una “DIA programática”, fue un producto espontáneo del proceso administrativo en el caso que nos ocupa y no de un proceso previo, conforme a la normativa ambiental vigente. Así queda demostrado en varias cartas unidas como anejos a la DIA-F. En particular, resalta la carta del Dr. Ariel E. Lugo, Director del Instituto Internacional de Dasonomía Tropical adscrito al Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (U.S. Institute of Tropical Forestry), dirigida a la funcionaria responsable del caso ante la J.P. el 16 de diciembre de 1997, en la que le indica su sorpresa, “como participante activo en los procedimientos oficiales de la región de Piñones, Torrecillas y Vacia Talega desde el 1972”, al toparse en la DIA-S con una aseveración a efectos de que para la aprobación del Plan de Usos se realizó una supuesta DIA.

En su carta el Dr. Lugo levanta serias interrogantes en cuanto a la legitimidad de identificar como una DIA algo que aparentemente no fue conceptuado como tal al momento de su preparación.[10] Esto basado en los comentarios de los ciudadanos incluidos en la DIA-S, en su análisis del texto final del propio Plan de Usos y en las dificultades que confrontó para obtener copia de la supuesta “DIA” por parte de la J.C.A. y de la J.P.. En un anejo a su carta, el Dr. Lugo documenta dichos trámites ante la J.P. Entre los más notables están los siguientes: (1) en la J.C.A. le indicaron que ellos no tenían la DIA para Piñones y que nunca la habían visto, recomendándole que se comunicara con la J.P.; (2) tras varias gestiones telefónicas, en la J.P. le indicaron que la DIA como tal surge de la unión de tres documentos: el Plan de Manejo, el Plan de Usos Preliminar y el Plan de Usos Final; (3) tras gestiones adicionales, incluyendo carta a la Presidenta de la J.P., finalmente pudieron recoger los tres documentos mencionados, los cuales no concuerdan con los mencionados en la DIA-S.[11]

Hemos examinado los documentos alegadamente constitutivos de una “DIA programática” y no encontramos en ello nada que indique la intención de que fueran un estudio de impacto ambiental para el área de Piñones. Ante esta realidad y los hechos reseñados concluimos que el Plan de Usos para el área de Piñones no constituye una DIA. Por el contrario, es claro que el mismo va dirigido a designar “la distribución, localización, extensión, e intensidad de los usos de los terrenos . . .” en esa área en particular, actividad de reglamentación propia de la J.P. al amparo de su ley orgánica, que como tal, requería de una DIA, según la reglamentación ambiental vigente.[12] Por tanto, no podemos validar el argumento de Caribe, cuya consecuencia práctica sería debilitar el análisis ambiental de los desarrollos propuestos al exigir DIA’s mas bien de tipo complementario y no un análisis particularizado como exige el ordenamiento ambiental vigente.[13] Establecida la improcedencia de la llamada “DIA programática”, examinemos si la DIA-F en este caso atiende apropiadamente los impactos acumulativos que pudiera ocasionar el proyecto Caribe.

En cuanto a esto último, Caribe hace referencia a la sección 4.13 tanto de la DIA-F como de la DIA-S, denominada “Impactos Acumulativos” y nuevamente argumenta que el Plan de Usos es el instrumento utilizado por la J.P. para atender la problemática de los impactos acumulativos. Así, discute que dicho plan limitó el área a ser desarrollada a 317 cuerdas netas, las que zonificó bajo el nombre de distrito de Desarrollo Turístico Selectivo (DTS), con un total máximo de 3,170 unidades de vivienda básica. De igual forma, asume como “un hecho que los desarrollos contemplados tomarán un gran número de años para construirse, por lo que el impacto sobre la demanda de servicios de agua potable, alcantarillado sanitario, electricidad, comunicaciones y sistema pluvial será gradual. . .”. Entonces, concluye que las agencias pertinentes tendrán tiempo “para hacer los ajustes necesarios para servir el ritmo de crecimiento de los desarrollos, queda[ndo] claro que la Junta de Planificación puede aprobar este desarrollo aún en el supuesto poco probable que tuviera que rechazar otros”.

No podemos avalar un análisis que es a todas luces erróneo y en cierta medida “pro-forma”. Según explicado, el que exista un Plan de Usos para el área de Piñones, un documento que no tiene carácter de DIA y para cuya adopción no se ha demostrado que se preparara una DIA, no exime a la agencia proponente de realizar un análisis particularizado de los impactos acumulativos del desarrollo específico para el cual se solicita autorización, en este caso el proyecto Caribe. Las recurridas pretenden llevar a cabo el mencionado análisis de manera general, haciendo constantes referencias, a manera de complemento, al Plan de Usos, que según aseveran, ya consideró los posibles impactos acumulativos para el área, al establecer una zonificación especial (la DTS) que limita al desarrollo permitido. Hemos revisado dicha sección de la DIA-F y aunque su estructura y los acápites de sus diversas secciones dan la impresión de cubrir los temas requeridos, cierto es que se enfocan en el tope de unidades de vivienda básica para el área establecido por el Plan de Usos y no contiene un análisis cualitativo en cuanto a posibles impactos acumulativos en unión a lo propuesto por proyecto en consideración.[14] No podemos olvidar que el propio Reglamento-DIA define “impacto acumulativo” como “[e]l efecto total sobre el ambiente que resulta de una serie de acciones pasadas, presentes o futuras de origen independiente o común”. Véase, Reglamento-DIA, supra, a la pág.8 (énfasis nuestro).[15]

Resulta preocupante, en esta sección y en todo el proceso de DIA en este caso, la referencia constante como fuente de apoyo, al Plan de Usos y a los estudios en los cuales alegadamente se fundamenta. Uno de éstos fue realizado por el Fideicomiso de Conservación de Puerto Rico (conocido por Proyecto F-22) Sin embargo, una carta dirigida a la J.P. por el Director Ejecutivo del Fideicomiso de Conservación de Puerto Rico, el Sr. Francisco Javier Blanco, el 2 de enero de 1998, incluida en el apéndice de la DIA-F, aclara que el Fideicomiso “no ha hecho clasificación alguna del valor de los ecosistemas terrestres en el sector de Vacía Talega-Piñones”. Asimismo, enfatizó que “[l]a única intervención que ha hecho el Fideicomiso sobre ese sector fue el estudio realizado en febrero de 1992 por encomienda del Secretario del Departamento de Recursos Naturales sobre la titularidad de terrenos en Vacía Talega-Piñones y los mecanismos y estrategias disponibles para la protección y conservación de los mismos a través de la adquisición de títulos o de gravámenes sobre éstos”. Aunque la respuesta de la J.P. cita varios segmentos del referido estudio, no refuta lo expresado por el Sr. Blanco. Por el contrario, lo que hace es confirmar que el único propósito del Proyecto F-22 fue explorar posibles alternativas para la adquisición de terrenos en dicha área.

La agencia proponente tampoco responde adecuadamente a la carta enviada a la J.P. por el Dr. Lugo el 16 de enero de 1998, según la cual la carta del Sr. Blanco “pone en dudas las aseveraciones de la Declaración de Impacto Ambiental”. Asimismo, advierte el Dr. Lugo que ”[s]i resulta que los estudios citados no existen o se han tomado fuera de contexto, es posible entonces que las conclusiones de los documentos que pretenden justificar desarrollos urbanos en esta región de Puerto Rico son [sic] insostenibles”. Estas dudas no fueron contestadas. Por el contrario, se refirió al lector de la DIA-F a la respuesta de la J.P. al comentario del Sr. Blanco y se hizo un resumen detallado de dicha respuesta.

Lo anterior levanta dudas genuinas acerca de los fundamentos científicos de las conclusiones tanto de la sección de la DIA-F sobre impactos acumulativos como de las numerosas distintas secciones de la DIA-F que se apoyan en el Plan de Usos y el estudio del Fideicomiso. La J.C.A., como agencia encargada de poner en vigor y velar por el cumplimiento de nuestro ordenamiento ambiental, debió, al menos, haber aclarado estas interrogantes previo a dar su aprobación a la DIA-F.

Finalmente, debemos examinar el planteamiento de la Asociación y del Frente, en cuanto a la necesidad de incluir en el análisis de impactos acumulativos todos los proyectos que se encuentran ante la consideración de la J.P. para el área de Piñones.

La parte recurrida alega que los otros proyectos presentados ante la J.P. para el área de Piñones no constan en el expediente administrativo del proyecto Caribe, ya sea en la J.P. o la J.C.A., y que al momento de presentar sus escritos en este caso “ninguno de dichos proyectos ha circulado ni siquiera una DIA-Preliminar con relación a los mismos”. De la misma forma, argumenta que el sector donde localizarán los proyectos, zonificado DTS por el Plan de Usos, no forma parte de la Reserva Natural de Piñones-Torrecilla Alta y que dichos terrenos fueron designados como de bajo valor ecológico y, por tanto, propios para el desarrollo por el ya mencionado Proyecto F-22. Por último, intenta justificar la falta de un análisis ambiental conjunto para todos los proyectos propuestos, argumentando, nuevamente, que el Plan de Usos se encargó de eso al limitar el número de cuerdas de terreno a ser desarrolladas, lo que a su vez está sujeto al poder de la J.P. y de la Administración de Reglamentos y Permisos (en adelante A.R.P.E.) de estudiar los efectos acumulativos de los distintos proyectos, pudiendo aprobar unos desarrollos y rechazar otros.

El ordenamiento ambiental vigente, según vimos, requiere una evaluación integral de toda propuesta de acción que tenga un impacto significativo sobre el ambiente. Así, el Reglamento-DIA exige que cuando una acción individual esté incluida en una actividad mayor, compuesta de varias etapas, debe prepararse una DIA que integre el impacto conjunto de todas las etapas, aún cuando la acción individual, de por sí, no requeriría una DIA, si vistas en conjunto todas las etapas pudieran tener un impacto significativo acumulativo. Véase, Regla 252 del Reglamento-DIA, supra. En Colón Cortés v. J.C.A., supra, el Tribunal Supremo tuvo oportunidad de explicar el alcance de este requisito, dentro del contexto de la fragmentación de un mismo proyecto, indicando que la disposición “va dirigida a evitar que la agencia proponente circunvale la necesidad de realizar una DIA sometiendo su acción o decisión al escrutinio ambiental por pedazos pequeños cuyo impacto ambiental  no es significativo individualmente, pero que acumulativamente sí lo resulta”. Dicho análisis, dirigido a evitar la fragmentación del análisis ambiental de los proyectos, es igualmente aplicable a casos como el de autos, en los que no se trata propiamente de la fragmentación de un mismo proyecto, sino de proyectos independientes, pero íntimamente relacionados por razón de su localización en un área ambientalmente sensitiva. No puede ser de otro modo, ya que lo que se persigue es dar “utilidad a la DIA como instrumento de planificación ordenada a largo plazo . . .”, cumpliendo así con el propósito primordial de conservar nuestro ambiente y de dar uso prudente a nuestros recursos naturales, propósito que, según mencionado es de índole constitucional y “cobra mayor relevancia cuando se trata de recursos no renovables y sumamente escasos en nuestra isla como lo son el terreno y los humedales”. Véase, Colón Cortés v. J.C.A., supra. (Enfasis nuestro).

A la luz de la normativa expuesta, la DIA-F del proyecto bajo consideración debió incluir una evaluación de los impactos acumulativos de todos los proyectos propuestos para el sector. En este sentido, no resulta pertinente el que los otros proyectos no hayan circulado todavía una DIA-Preliminar. La intención de desarrollar dichos proyectos es real, puesto que ya todos comenzaron un proceso de consulta de ubicación ante la J.P.. Por tanto, la propia J.P., como agencia proponente en este caso, tenía pleno conocimiento de los mismos y no puede justificar obviarlos de su análisis, bajo el pretexto de que éstos no han circulado DIA alguna. Precisamente, eso es lo que se pretende evitar al requerir el examen de los impactos acumulativos, entiéndase, impedir un análisis fragmentado, en el cual se pierda de perspectiva el impacto real que tendrán todos, en conjunto, sobre el área en la cual se proponen ubicar.

Según explicamos, las recurridas pretenden sustituir el análisis conjunto y ponderado requerido por el ordenamiento, por uno general y complementario al Plan de Usos. Este análisis está sustentado en el supuesto erróneo de que los posibles impactos acumulativos ya fueron estudiados y resueltos por la J.P. al adoptar el Plan de Usos. La existencia de dicho plan no exime a la agencia proponente de realizar el análisis requerido por el ordenamiento ambiental vigente. Mucho menos podemos aceptar justificaciones a base del presunto poco valor ecológico de los terrenos, máxime cuando se intenta sustentar con un estudio que, según sus autores, no fue diseñado con ese objetivo, (Proyecto F-22), aseveración que la J.P. no ha refutado.

Finalmente, debemos recalcar que, independientemente de que tanto la J.P. como A.R.P.E. puedan aprobar o rechazar proyectos específicos a base de los impactos que éstos puedan tener sobre determinada área, es a la J.C.A. a quien corresponde en primera instancia fiscalizar el cumplimiento de la Ley sobre Política Pública Ambiental. Recordemos que es esta agencia “la que tiene la responsabilidad de velar porque la declaración de impacto ambiental presentada ante su consideración cumpla cabalmente con todos los requisitos legales y reglamentarios pertinentes”, además de “constatar que el análisis de las consecuencias ambientales formulado por la agencia proponente en la declaración de impacto ambiental sea riguroso y completo, y que ofrezca al público toda la información pertinente”. Colón Cortés v. J.C.A., supra.

V

La parte recurrente alega que la J.P., como agencia proponente del proyecto, erró al no discutir y analizar adecuadamente las alternativas a la acción propuesta. Asimismo, señala que la J.C.A. erró a su vez, al no descargar “su obligación de verificar que la acción contemplada represente, en balance, la alternativa con el menor impacto ambiental”.

Las recurridas, por su parte, señalan que el Resumen Ejecutivo de la DIA-S contiene una sinopsis de las alternativas a la acción propuesta consideradas antes de la aprobación del Plan de Usos y que una vez vigente el mismo, a partir del 14 de junio de 1995, toda propuesta de desarrollo deberá conformarse a éste, “cosa que hace el desarrollo propuesto por Caribe”. De igual modo, argumentan que el poder de decidir sobre alternativas para el área de planificación especial de Piñones corresponde a la J.P., y que ésta consideró las alternativas al aprobar el Plan de Usos, escogiendo el desarrollo de las 371 cuerdas designadas en el Plan como única alternativa viable.

La sección 5.3.7 del Reglamento-DIA vigente al momento de prepararse la DIA en este caso (Reglamento Núm. 3106 de 4 de junio de 1984), dispone que “[d]eberá presentarse, a manera de comparación, el impacto ambiental de la acción propuesta y de sus alternativas, de manera que se precisen las cuestiones bajo evaluación y se provean alternativas de selección para los funcionarios y el público.” Esta sección también establece que las agencias deberán:

a. Objetivamente considerar y evaluar toda alternativa razonable, y exponer en forma concisa las razones para excluir aquellas alternativas que sean eliminadas de evaluación detallada.

b. Dar consideración substancial a cada alternativa evaluada en forma detallada, incluyendo la acción propuesta, de manera que las personas que utilicen la DIA puedan evaluar y comparar los méritos de cada alternativa.

c. Incluir alternativas razonables que no estén dentro de la programación de la agencia proponente, a tenor con los planes de desarrollo de la región.

ch. Incluir la alternativa de no llevar a cabo la acción propuesta.

d. Identificar la alternativa preferida por la agencia proponente en la DIA Preliminar.

e. Incluir las medidas de mitigación de efectos adversos al ambiente no discutidas en la acción o en las alternativas propuestas. (Enfasis nuestro).

El Reglamento-DIA actual (Reglamento Núm. 6026 de 29 de septiembre de 1999) también contiene una sección dirigida al análisis de las alternativas. A esos fines, el inciso c de la Regla 253 requiere que se presente como parte del contenido de la DIA, “a manera de comparación, [d]el impacto ambiental de la acción propuesta y de las alternativas razonables consideradas”. (Enfasis nuestro). Además de identificar la alternativa seleccionada, la agencia proponente deberá:

1. Dar consideración sustancial a cada alternativa que fuera evaluada, incluyendo la acción propuesta, de manera que las personas que utilicen la DIA puedan evaluar los méritos de ésta y las razones que favorecieron su selección.

2. Discutir de manera sustancial la alternativa de no llevar a cabo la acción propuesta.

3. Identificar la alternativa seleccionada.

Según podemos apreciar, el Reglamento-DIA anterior era mucho más específico en sus requisitos que el actual. Sin embargo, la esencia sigue siendo la misma, “evidenciar que la agencia proponente dio seria consideración a soluciones alternas para el logro de sus objetivos”. Colón Cortés v. J.C.A., supra. Asimismo, nuestro Tribunal Supremo ha afirmado, al hacerse eco del Reglamento del Consejo de Calidad Ambiental federal, que la sección sobre alternativas es el corazón de la DIA. Id.

En este contexto, el Tribunal Supremo ha indicado que “no se pretende que la agencia proponente examine todo tipo de proyecto alterno que pueda concebirse. Lo esencial es que quede demostrado que el curso de acción propuesto es, en balance, el de menor impacto ambiental, a la luz de todos los factores legítimos que son pertinentes.” Municipio de San Juan v. J.C.A, supra (2000 J.T.S. 193) (énfasis nuestro); Misión Ind. P.R. v. J.C.A., supra. El Tribunal precisa que este proceso es “absolutamente necesario” y que los tribunales tienen la función, en revisión, de asegurar que la agencia efectivamente haya considerado todas las alternativas razonables. Municipio de San Juan v. J.C.A., supra (2000 J.T.S. 193). “El criterio para determinar cuáles alternativas deben ser discutidas y con cuánta profundidad es el de razonabilidad”. Id. (citas omitidas). En consecuencia, “aunque no es necesario discutir toda alternativa imaginable, … la DIA debe considerar aquellas … que cumplan con la metas del proyecto parcial o completamente”. Id. (citas omitidas).

Al aplicar lo anterior al caso de autos, nos volvemos a topar con el problema básico de la DIA recurrida. El mismo consiste en la abdicación del análisis ambiental detallado del desarrollo propuesto y sus alternativas, sustituyéndolo por uno de tipo complementario al Plan de Usos. Según ya explicado, el Plan de Usos no constituye una DIA de tipo alguno y el hecho de que la J.P. haya delimitado, mediante la adopción del Plan, la distribución, localización e intensidad de los usos de los terrenos para el área de Piñones, en nada incide sobre los requisitos legales y reglamentarios para un análisis ambiental específico.

Hemos constatado que lo que surge del expediente es un análisis de alternativas superficial que se circunscribe a mencionar, de manera bastante resumida, las cuatro alternativas que consideró la J.P. previo a la adopción al Plan de Usos,[16] para concluir, que no hay alternativas al proyecto tal cual propuesto. Específicamente, la DIA-F contiene tres posibles alternativas para el proyecto, a las que dedica un solo párrafo por alternativa, identificadas con los siguientes títulos: 5.1. Alternativas de Ubicación; 5.2. Alternativas de Uso y 5.3. No Acción. Respecto a la ubicación, se concluyó, que como la parcela objeto de la consulta ubica dentro del único sector con posibilidad de desarrollo según el Plan de Usos, es decir, en el ya mencionado distrito DTS, entonces no pueden considerarse alternativas de ubicación al mismo. En cuanto a las “alternativas de uso” se optó por mencionar, sin mayor discusión o análisis, que como el Plan de Usos circunscribió el área donde ubica la parcela a usos de hoteles y residenciales-turísticos, todo proyecto a desarrollarse deberá ser de ese tipo. Finalmente, en cuanto a la alternativa de “no acción”, se indica que “no llevar a cabo el proyecto propuesto daría al traste con la política pública del Plan de Usos” y “a la vez privaría al dueño del terreno de su justo aprovechamiento”.

Es claro que esta discusión de alternativas en la DIA-F no cumple con el requisito de “considerar y evaluar objetivamente toda alternativa razonable de manera que las personas que utilicen la DIA puedan evaluar y comparar los

méritos de cada alternativa”. Véase, Municipio de San Juan v. J.C.A., supra (2000 J.T.S. 193) (énfasis en el original). El atar el análisis de alternativas, de manera exclusiva, al Plan de Usos denota, como poco, un total desconocimiento del concepto y el propósito tras el requisito de discutir las alternativas. Con éste, se persigue un análisis particularizado de distintas alternativas al proyecto propuesto, no a los posibles usos de unos terrenos, las que pueden variar desde no hacer nada hasta distintas modificaciones al mismo, entre otras. Concluimos que no habiéndose estudiado una sola alternativa para el proyecto propuesto, la J.C.A. estaba impedida de aprobar la DIA-F y por lo tanto, erró al así hacerlo.

VI

Asimismo, concluimos que la J.C.A. erró al aprobar una DIA-F carente de una discusión adecuada de los comentarios vertidos en relación al proceso.

La Asociación y el Frente alegan que la parte recurrida desacató nuestra sentencia en el caso KLRA-1998-00678, en tanto ordenamos que discutiera adecuadamente los comentarios a la DIA-F. Señala que en vez de ello la J.P., como agencia proponente, añadió a la DIA-F una serie de “cartas viejas” y discutió los comentarios de manera superficial, circunscribiéndose a “escoger algunos de los comentarios y `contestarlos’ haciendo referencia a determinada página en la DIA-S; o indicando `se repite lo anterior’; o `este compromiso está en la DIA´”.

Según las recurridas, éste es el único error señalado por la parte recurrente que merece ser discutido, pues, según señalan en diversos puntos de su escrito, los errores enumerados 1 al 4, 6 y 7, ya fueron planteados en el recurso presentado anteriormente ante este Tribunal (KLRA-1998-00678). A su entender, nuestra sentencia anterior adjudicó estos señalamientos en contra de los recurrentes, “en la medida en que el Circuito lo[s] tuvo ante sí y no le dio validez alguna”, acogiendo tan sólo el señalamiento de alegación que se refería a la obligación de la J.C.A. de verificar que la DIA-F incluyera y discutiera adecuadamente los comentarios.

Por su parte, las recurridas argumentan que la J.C.A. certificó en su resolución final, de 18 de enero de 2000, que había verificado la inclusión, en los apéndices de la DIA-F, de una serie de documentos que estaban ausentes cuando la aprobó originalmente,[17] entre los que se encuentran las respuestas a los veinticinco (25) comentarios de la carta del 9 de marzo de 1998 de la propia J.C.A.. De igual modo, impugna los documentos a los que hacen referencia las recurrentes, por entender que están fuera de orden y porque, alegadamente, muchos de ellos no están incluidos en la DIA-F. Por último, argumentan que la inclusión de documentos adicionales en la DIA-F le permitió a la J.C.A. hacer una determinación de adecuacidad a base

de un expediente completo, en el cual se resolvieron las controversias planteadas por las recurrentes en el caso anterior, dando cumplimiento, de ese modo, a la orden de este Tribunal en el caso KLRA-1998-00678.

Debemos aclarar, en primer término, que al ordenar a la J.C.A. en nuestra sentencia anterior, que examinara la DIA-F y verificara que ésta incluía y discutía adecuadamente los comentarios, previo a determinar si el documento cumplía con el ordenamiento ambiental vigente, no adjudicamos los planteamientos sustantivos de las recurrentes. En dicha sentencia, aclaramos que nuestra función revisora del cumplimiento del ordenamiento ambiental nos requería “primero examinar si la J.C.A. cumplió con su obligaciones procesales bajo el susodicho artículo 4(c)” de la Ley 9. En ese contexto y ante el evidente incumplimiento del ordenamiento procesal, fue que dejamos sin efecto la resolución recurrida y devolvimos el caso para que se actuara conforme a lo indicado, sin considerar los demás errores alegados, sin que pueda entenderse que por ello, los adjudicamos contrario a lo alegado. Aclarado este punto, pasemos a la discusión del error señalado.

Por eso, ya habíamos enfatizado, en nuestra sentencia anterior la importancia de considerar adecuadamente los comentarios recibidos durante el proceso de preparación de la DIA. A esos efectos, señalamos:

Recibido los comentarios de las agencias y del público, la J.C.A. hará los suyos. De creerlo necesario, podrá requerir a la agencia proponente un suplemento a la D.I.A.-P., donde ésta discutirá los comentarios de las agencias y los del público, cuando estime que es necesario para una evaluación adecuada del impacto ambiental de la acción propuesta, sección 5.5.2.3 del Reglamento. Finalmente, la agencia proponente presentará una D.I.A.-F. en la cual discutirá los comentarios formulados por cada una de las agencias consultadas, por el público y por la J.C.A., y expondrá las modificaciones pertinentes a la acción propuesta como consecuencia, sección 5.5.6. La agencia proponente deberá notificar al público de la disponibilidad de la D.I.A.-F para inspección, sección 5.5.7.1.

El trámite descrito, ciertamente persigue que la agencia o entidad gubernamental proponente considere en detalle las consecuencias ambientales significativas vinculadas a la acción propuesta. Misión Industrial v. Junta de Calidad Ambiental, supra, a la pág. 1103. Dos propósitos subyacen en esta clara obligación: de un lado, se procura que la agencia proponente estudie a fondo las consideraciones ambientales de sus acciones. Del otro, se persigue que otras agencias del gobierno y el público en general estén informados de los impactos ambientales, se involucren activamente en el proceso, y tomen las medidas o realicen las acciones que estimen procedentes en relación al proyecto propuesto. Véase, Jiménez Alberto, Nota, Ley sobre Política Pública Ambiental de 1970: Un Breve Análisis, 41 Rev. Jur. U.P.R. 115, 128 (1972).[18]

De igual modo, en dicha sentencia aclaramos el alcance que debe dársele, en casos como el presente, a la sección 5.5.7.2 del Reglamento-DIA anterior, la cual dispone que la J.C.A. no comentará la DIA-F y dará por terminado el proceso una vez se presenta la misma.  Concluimos, que “[e]l único alcance que le podemos otorgar a esa norma es que si la J.C.A. no lo estima pertinente, porque entiende que se ha cumplido con la ley, no existe razón por la cual seguir comentando la DIA-P. Sin embargo, siendo dicha agencia la responsable de fiscalizar y aprobar las DIA no puede acreditar que se ha cumplido con el Art. 4(c) sin tener ante su consideración la versión final de ésta cuando antes ha manifestado sugerencias y señalamientos para evitar el impacto ambiental de un proyecto al comentar, como aquí, la DIA-P y la DIA-S y también ha requerido que dichos señalamientos se incorporen en la DIA-F”.[19]

Basándonos en esta normativa, indicamos que “no logramos entender ¿cómo la J.C.A. pudo certificar el 18 de marzo que la J.P. había cumplido con el trámite del Art. 4(c) cuando aún no había tenido la oportunidad de examinar si la D.I.A.-F. discutía adecuadamente sus comentarios así como los de la Asociación y las otras agencias concernidas con jurisdicción o inherencia en el asunto tal y como lo dispuso expresamente en sus comentarios a la D.I.A.-S.?”.[20] Por tal razón, devolvimos el caso y ordenamos a la J.C.A. “examinar la DIA-F presentada por la J.P. y verificar que la misma incluye y discute adecuadamente todos los comentarios que formuló en su comunicación del 9 de marzo de 1998”, previo “a certificar si la J.P. cumplió o no con su obligación legal de preparar una D.I.A.-F en relación a la consulta de ubicación presentada por Caribe, todo ello conforme el Art. 4(c) de la Ley, su Reglamento, el Manual y sus comentarios y señalamientos a la D.I.A.-P y a la D.I.A.-S”.[21]

Luego de revisar la DIA-F, hemos advertido que aunque la J.P. incluyó comentarios y respuestas necesarios para la evaluación del proyecto, la discusión de éstos y de otros ya existentes en la DIA-F dista de ser adecuada. De igual modo, la resolución recurrida, en la que se da por terminado el proceso de análisis ambiental, se limitó a cerciorarse de que se hubiesen incluido todos los documentos relacionados al proceso (los añadidos a los apéndices C, D y K) y atendió los requerimientos hechos por las distintas agencias y organizaciones, incluyendo los de la propia J.C.A., mediante simples referencias a su localización en las distintas secciones de la DIA-S o de la DIA-F.[22] Esto es a todas luces inaceptable, máxime cuando nuestro Tribunal Supremo ha afirmado, recientemente, que la J.C.A. “no es un mero observador de las controversias ambientales sino que hay asuntos medulares con respecto a los cuales debe emitir una recomendación”. Municipio de San Juan v. J.C.A., supra (2000 J.T.S. 193).

Las respuestas de tipo general, en las que se opta por hacer constantes referencias a otras secciones de la DIA en vez de atender directamente lo señalado, no son sólo abundantes en este caso, sino que son la norma.[23] Veamos, en particular, las respuestas a la carta de la propia J.C.A. de 9 de marzo de 1998, cuya previa omisión de la DIA-F fue uno de los motivos por los cuales este Tribunal devolvió a la agencia el caso anterior. En dicha carta se comentó el Suplemento de la DIA y se hicieron veinticinco (25) recomendaciones específicas. Las respuestas a estos comentarios son muy breves, casi todas consisten de un párrafo y muchas de sólo una oración, circunscribiéndose, la mayor parte de ellos, a las consabidas referencias a otras secciones de la DIA. Ésto demuestra que no se consideraron las modificaciones pertinentes, como exige el Reglamento-DIA, lo que a su vez priva a la DIA de su carácter de instrumento para fomentar el análisis ponderado de las consecuencias ambientales. Entre dichas respuestas escuetas destacan las siguientes:

Comentario 5: Coordinar con la AAA las mejoras necesarias para suplir agua potable al Proyecto.

Respuesta: Se coordinará acorde comunicaciones de la AAA incluidas en el Apéndice C de la DIA-F, Exhibit 1, 2 y 3. Véase además DIA-F página 4-38, sección 4.12a Agua Potable.

Comentario 14: Confirmar que el servicio de recogido a utilizarse para el acarreo del producto de las trampas de grasas y los desperdicios líquidos tenga la autorización del Área de Control de Contaminación de terrenos de esta Junta.

Respuesta: Se cumplimentará esta recomendación en su debido momento.

Comentario 18: Como parte de la acción propuesta se propone reservar una zona de amortiguamiento entre el desarrollo propuesto y el humedal perteneciente al Manglar Torrecillas, identificado como área ecológicamente sensitiva. Para ello deberán tomar en cuenta que los impactos principales del desarrollo será [sic] la pérdida de hábitat para las especies existentes en el área. Debido a la situación planteada, es necesario que se obtengan los endosos y recomendaciones correspondientes del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales y el Servicio Federal de Pesca y Vida Silvestre, previo a otorgar alguna aprobación al referido proyecto, para así minimizar los posibles impactos negativos a dichas especies.

Respuesta: Se verificó que este compromiso esta [sic] incluido en la DIA-F . Véase página 4-11 a 4-18, sección 4.5 Sistemas Naturales y Biológicos, sub-tema 4.5b Flora y página 4-50 a 4-54, a la 4-52; 4.13 Impactos Acumulativos, sub-tema 4.13d Impacto sobre la Flora y Fauna.

Comentario 20: Deberán obtener los comentarios y recomendaciones del Departamento de Recursos Naturales y Ambientales, respecto al estudio hidrológico-hidráulico realizado, en lo relacionado al diseño del sistema pluvial propuesto, para la recolección de las aguas de escorrentía del proyecto, durante la fase de operación del mismo.

Respuesta: Se verificó que en la DIA-F sección 4.12 Infraestructura págs. 4-42 y 4-43 se describe el diseño conceptual del sistema pluvial basado en el estudio hidrológico hidráulico preparado por el Hidrólogo Gregory L. Morris para el desarrollo; el estudio obra en el expediente del caso. El estudio ofrece alternativas de calculo [sic] para que en el diseño final del sistema se puedan hacer las variaciones necesarias según vaya desarrollando el proyecto. A tales efectos en la fase operacional de permisos, cuando se someta el anteproyecto (plano de construcción de obras) a la ARPE, se obtendrán las recomendaciones del DRNA respecto al mismo.

Es patente que ninguna de las dos agencias concernidas en este proceso, ni la J.P. como agencia proponente ni la J.C.A. como fiscalizadora, descargaron adecuadamente su deber en este aspecto. Debemos reafirmarnos en nuestros planteamientos de la sentencia anterior, respecto a que ante los hechos narrados, no podemos brindar a la J.C.A. la deferencia que de ordinario brindamos a sus determinaciones. Se cometió el error señalado.

Por último, las recurrentes señalan que “[e]rró la Junta de Calidad Ambiental al avalar una declaración de impacto ambiental carente del análisis ambiental que requiere la ley”. Según podemos apreciar, ésto cuestiona la validez del proceso visto como un todo, el cual según discutido estuvo viciado en múltiples instancias particulares. Esas instancias, ventiladas en detalle en esta sentencia, invalidan el análisis ambiental realizado en este caso, haciendo innecesario que nos expresemos sobre dicho señalamiento de error.[24]

VII

En conclusión, los errores discutidos en las partes IV, V y VI de esta sentencia ponen de manifiesto que el proceso de análisis ambiental realizado en este caso fue deficiente y cada uno de ellos, vistos individualmente, es suficiente para revocar la resolución recurrida en este caso. Según discutido, nuestro objetivo al revisar decisiones administrativas es determinar si la actuación administrativa fue razonable y cónsona con el propósito legislativo o si por el contrario fue irrazonable o ilegal, en cuyo caso habrá mediado abuso de discreción. No cabe duda, a base de lo discutido, que la J.C.A. abusó de su discreción al aprobar un proceso de análisis ambiental viciado en aspectos tan cruciales, como lo son la evaluación de los impactos ambientales acumulativos, la

discusión de las alternativas y la discusión de los comentarios a la acción propuesta. Al no cumplir la J.P., como agencia proponente, con sus deberes ministeriales y al no haber ejercido la J.C.A. su deber de realizar un escrutinio responsable e independiente, no podemos otorgar deferencia a las determinaciones administrativas impugnadas. Municipio de San Juan v. J.C.A., 2000 J.T.S. 193, a la pág. 498.

Por los fundamentos expuestos, se revoca la resolución recurrida.

Así lo acordó y manda el Tribunal y lo certifica la Secretaria General.

Aida Ileana Oquendo Graulau

Secretaria General

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